无偿收回闲置土地审查规则

裁判文号：

最高人民法院（2020）最高法行申8699号行政裁定书

基本情况：

再审申请人海口万诺投资开发有限公司（以下简称万诺公司）因诉被申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）土地行政处罚及行政复议一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终652号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年7月20日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2020年11月23日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人万诺公司的委托诉讼代理人庄毅仁，被申请人海口市政府的委托诉讼代理人符芳斌、杨拥军，被申请人海南省政府的委托诉讼代理人高玉萍均到庭参加询问。案件现已审查终结。

万诺公司申请再审称：（一）海口市政府于2013年6月规划调整提高地块容积率指标，万诺公司自2013年7月持续申请调整容积率并于2014年10月27日最终获得海南省海口市规划局（以下简称海口市规划局）批准，上述期间应从土地闲置期间内予以扣除，动工开发日期应自2014年1月1日顺延至2014年10月27日；（二）自2014年10月28日至2017年1月12日海南省海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）向万诺公司送达《闲置土地调查通知书》，还应扣除2014年11月14日海口市规划局向海口市国土局发函至2015年8月10日海口市国土局下发《关于缴交增加容积率地价款的通知》的时间，土地闲置时间未达到两年；（三）万诺公司2015年主动向海口市国土局缴纳土地违约金和闲置费的行为，是未考虑闲置原因避免土地开发受到影响的自发行为，不构成对涉案土地闲置满一年事实的自认；（四）控规容积率指标提高后，万诺公司出于对企业自身经济利益最大化的考虑，申请增加容积率并获得批准，影响万诺公司的前期报建和动工准备，存在政府原因造成的闲置期间。请求撤销二审判决，撤销海口市政府于2017年7月26日作出的海府罚字[2017]5号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称5号收地决定）及海南省政府于2018年6月12日作出的琼府复决[2017]150号《行政复议决定书》（以下简称150号复议决定）。

海口市政府、海南省政府答辩称：涉案土地动工日期应为2014年1月1日。2015年5月12日，万诺公司已知因其自身原因导致土地闲置满一年，主动申请缴交土地闲置费和违约金，不存在政府原因耽搁其报规报建，2014年1月1日至2014年10月27日期间不应扣除。此外，万诺公司未补交增加容积率地价款，也未按原出让合同约定的规划条件进行开发建设，而是不断提出缺乏依据减免增容费的请求，亦不属于政府原因造成土地闲置。请求依法裁定驳回万诺公司的再审申请。

裁判要旨：

最高法院经审查认为，本案的焦点问题为：1.涉案土地是否构成闲置土地；2.海口市政府是否可以无偿收回涉案土地使用权。以下分述之：

关于涉案土地是否构成闲置土地。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。本案中，海口市国土局与万诺公司签订的市土资处[2012]第0001号《国有建设用地限期开发协议》约定，建设项目动工开发期限为2014年1月1日，同时约定万诺公司未按约定的动、竣工开发期限开发利用该宗土地，应向海口市国土局支付违约金，万诺公司超过约定动工开发期限满一年未动工开发，海口市国土局依法向万诺公司征缴土地闲置费。二审法院业已查明，2015年5月12日，万诺公司向海口市国土局提交《关于申请缴纳闲置土地费及违约金的函》，申请按上述限期开发协议的约定缴纳土地闲置费及违约金，后按照海口市国土局的征交通知缴清上述款项。2015年6月26日，海口市国土局向万诺公司发出《敦促开发建设通知书》，至此，涉案土地超过约定的动工开发日期满一年未动工开发，构成闲置土地。

关于海口市政府是否可以无偿收回涉案土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第一条及《闲置土地处置办法》第一条规定的内容，处置闲置土地是为了保护、开发土地资源，合理、充分利用土地，促进节约集约用地。《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）法律、法规规定的其他情形。本案中，约定的建设项目动工开发期限为2014年1月1日，至2017年1月12日海口市国土局向万诺公司送达《闲置土地调查通知书》，涉案土地已经超过动工开发日期满2年未动工开发。万诺公司主张海口市政府于2013年6月规划调整提高地块容积率指标，其向海口市规划局申请调整容积率并最终获得批准的期间，及海口市规划局向海口市国土局发函至海口市国土局下发《关于缴交增加容积率地价款的通知》的期间，系因政府原因造成土地闲置，依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条之规定应当予以扣除。万诺公司的上述主张不能成立，理由如下：

《闲置土地处置办法》第八条第二项规定，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的。本案中，根据海口市规划局作出的海资规[2019]3071号《关于（2018）琼01行初167号行政案件涉及规划问题的复函》的内容，建设单位可以选择不增加容积率，且不影响报建，按原容积率取得建设规划许可后开发建设。海口市政府规划调整提高地块容积率指标，并未造成万诺公司不能按照约定用途、规划和建设条件开发涉案土地，万诺公司为追求企业自身经济利益最大化向海口市规划局申请调整容积率不属于政府原因。虽然，万诺公司于2014年10月27日获得海口市规划局批准调整涉案土地容积率，但2015年8月10日海口市国土局向其下发海土资交字[2015]205号《关于缴交增加容积率地价款的通知》后，万诺公司并未按照要求缴纳增容地价款及滞纳金，其向海口市政府申请将涉案科研设计用地参照工业用地免减增加容积率地价款，缺乏事实根据和法律依据。万诺公司既不按照原容积率进行报建，又不缴纳增容地价款，而是于2016年先后两次又向海口市规划局申请调整项目建筑限高和容积率且均未获得批准，属于其自身原因导致涉案土地闲置。海口市政府为有效处置和充分利用闲置土地，依照法定程序作出5号收地决定，无偿收回涉案土地使用权，海南省政府作出150复议决定维持5号收地决定，二审法院判决撤销一审判决，驳回万诺公司的诉讼请求，并无不当。再审申请人主张的再审事由不能成立，不应予以支持。

裁判结果：

综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回再审申请人海口万诺投资开发有限公司的再审申请。

审判长： 耿宝建

审判员： 田心则

审判员： 孙　茜

二Ｏ二Ｏ年十一月二十七日

法官助理： 胡荣

书记员： 陈茂森