拆除国有农场房屋

需要经过房屋征收吗

    基本案情

2006年3月15日，甲公司与乙厂签订《租赁合同》，约定乙厂将其厂房、设备、办公楼等租赁给甲公司使用，租赁期限为二十年。2018年7月10日，丙国有农场决定启动某项目及棚户区改造工作。2018年8月18日，丙国有农场就该项目的实施建设向丁县政府进行请示。2018年9月14日，丁县政府作出批复（丁政函〔2018〕102号），同意启动某建设项目。2018年9月16日，丙国有农场向丁县发展和改革局递交《关于某项目建议书批复的请示》。2018年9月20日，丁县发展和改革局作出批复（丁发改字〔2018〕112号），同意建设某项目。2018年9月20日，丙国有农场向甲公司发出《通知》，告知该公司租用乙厂的厂房位于某项目建设用地范围内，要求甲公司做好搬迁工作并把厂房交丙国有农场。2018年9月30日，丙国有农场向甲公司发出《解除租赁合同通知》，解除2006年签订的《租赁合同》，并要求该公司最迟在2018年10月18日前把公司新增财产搬出租赁房。后，丙国有农场连续发出两份《通知》，催告甲公司尽快与农场对接搬迁事宜，以便项目建设。

2018年11月1日，丁县政府作出批复（丁政函〔2018〕141号），同意某项目国有建设用地规划意见。同日，丙国有农场再次向甲公司发出《通知》，要求该公司务必在2018年11月11日前开始清仓、清场工作，并在2018年11月26日前将项目建设所需地块归还农场，如不配合工作，将由农场进行清场施工。2018年11月14日，丁县政府作出《拆迁通告》，拟拆迁丙国有农场总场部部分不动产及地上附着物，用于某项目建设。2018年11月18日，丙国有农场棚户改造拆迁工作组（以下简称棚改工作组）发出《通知》，要求甲公司在2018年12月2日前将厂房区内的成品货物、杂物等进行清空，以便拆迁工作组于2018年12月4日对厂区内的危旧楼房进行拆除。2018年11月20日，丙国有农场再次发出《通知》，要求甲公司尽快把固定资产项目费用清单提交厂办。2018年11月25日，因需对场部大院国有资产进行评估，丙国有农场邀请某评估公司等公司参加的邀标会议。2018年11月29日，丙国有农场召开会议，对某项目等工作进行部署，会议决定由农场自行拆除自身厂房。2018年11月30日，丁县公证处公证员与丙国有农场、拆迁工作组、丙县住建局等单位工作人员到甲公司对建筑物、附属建筑物及租赁厂房装修现状进行证据保全。2018年12月1日，拆迁工作组向丁县政府请示，将聘请某市拆迁公司负责拆除甲公司的房屋等，建议由县政府协调相关部门对拆迁工作予以支持。2018年12月8日，某公司对甲公司的建筑物、附属建筑物及厂房装修现状作出评估清单交丙国有农场。同日，丙国有农场组织人员开始对甲公司所租赁的厂房及其设备进行拆除。2018年12月10日，拆迁工作组发出《通知》，《通知》载明，甲公司厂房区内的部分危旧楼房已于2018年12月9日进行了拆除，目前仍有部分仓库和生产车间放有货物、生产线等，要求甲公司积极与工作组对接，做好财产评估证据保全工作，并于2018年12月17日前把货物和生产线搬运走。2018年12月19日，拆迁工作组通知甲公司提供两家有资质的评估公司报到拆迁办公室，以便共同抽选出一家公司对甲公司的生产线等设备开展评估工作。2018年12月22日，丁县公证处就甲公司的建筑物、附属建筑物等进行证据保全出具（2018）某证字第***号《公证书》。2019年1月5日，丙国有农场与某建筑工程有限公司就其生产区内房屋建筑物拆除工程签订《房屋建筑物拆除工程合同》，并于将房屋拆除费汇至该公司账户。2019年2月1日，受丙国有农场委托，某评估公司以2018年12月10日为评估基准日对甲公司名下的机器设备作出资产评估报告。

甲公司认为拆除行为给其造成经济损失向法院提起行政诉讼。请求确认丁县政府强拆甲公司房屋的行为违法并赔偿损失****万元。

裁判结果：

某法院经审理后，认为甲公司所称的拆迁工作组发出通知及申请报告等行为均是为了保证项目顺利开展而进行的协助，不能认定系丁县政府组织实施了强拆行为。被诉的拆除行为系丙国有农场为处置其自有厂房而组织实施，丙国有农场既非行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织，其实施的拆除行为不属人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回甲公司的起诉。

后甲公司提起上诉亦被驳回。

杨应军律师评析（一家之言，仅供探讨交流，具体案件需参照法院生效裁判等）：

本案是一起国有农场上的房屋拆除索赔纠纷，案件的焦点是丁县政府是否为本案的适格被告。

一、国有农场项目建设拆除房屋的法律适用

国有农场，其土地性质属于国有。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条（为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。）的规定，征收国有农场建设用地上的房屋，需要按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行房屋征收程序，收回国有土地使用权。

《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定的“需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿”，因与2011年1月21日实施的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条的规定矛盾，应当适用国务院行政法规的规定。

需要提示的一点是，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；

二、丁县政府是否为本案的适格被告

（一）本案中，丙国有农场因建设某项目及棚户区改造工作，需要使用涉案房屋，如前所述，应当通过报请房屋征收的方式收回国有土地后实施。

涉案某项目履行了以下程序：

1、丁县政府作出批复（丁政函〔2018〕102号），同意启动某建设项目。

2、丁县发展和改革局作出的同意建设某项目的批复（丁发改字〔2018〕112号）。

3、丁县政府作出批复（丁政函〔2018〕141号），同意某项目国有建设用地规划意见。

4、丁县政府作出《拆迁通告》，拟拆迁丙国有农场总场部部分不动产及地上附着物，用于某项目建设。

5、丙国有农场棚户改造拆迁工作组（以下简称棚改工作组）发出《通知》，要求甲公司在2018年12月2日前将厂房区内的成品货物、杂物等进行清空，以便拆迁工作组于2018年12月4日对厂区内的危旧楼房进行拆除。 

从上述程序可以看出，虽然丁县政府没有依法作出房屋征收决定，但其批准了丙国有农场的一系列申请并发出《拆迁通告》明确需拆除包括涉案房屋在内的房屋用于某项目建设。此外，丁县政府作出拆迁通告并成立具体实施拆迁改造的丙国有农场棚户改造拆迁工作组（丙国有农场是拆迁工作组的成员之一）。

综上，鉴于涉案国有土地上房屋的拆除需经房屋征收程序，丁县政府作为有权批准机关，知悉涉案某项目建设的全过程并成立丙国有农场棚户改造拆迁工作组负责实施拆迁，且在拆除案涉房屋及设备（甲公司所有）过程中指导、协助、维稳等行为，应认定丁县政府组织实施了涉案拆除行为。故，丁县政府属于涉案强拆行为的适格被告。

另外，丙国有农场在涉案项目获得批复文件后多次向甲公司发出解除租赁合同的通知，该通知的效力如何？

这一问题，取决对丁县政府对涉案项目作出的诸多行政行为的理解：

1、丁县政府虽未做出房屋征收决定，但其发出《拆迁通告》，明确拟拆迁丙国有农场总场部部分不动产及地上附着物，用于某项目建设。

如认为丁县政府的行为实质属于房屋征收行为，能够产生物权变动的效果，则涉案《租赁合同》终止，丙国有农场发出解除《租赁合同》并无意义。

2、如认为丁县政府的行为不能认为是对涉案房屋的征收，则丙国有农场解除合同的依据是什么呢？涉案的《租赁合同》中双方并无约定。

从通知内容来看，是因建设某项目需占用涉案房屋，但这一理由并不成立，因为建设某项目进行房屋拆除的，需要经房屋征收程序，而本案并无房屋征收决定。因此，丙国有农场的解除通知并不能达到解除涉案《租赁合同》的效果。