高级法院企业行政协议判例系列

民事合同与行政协议的区分判定

 裁判要旨：

    根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是行政机关未来实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议的目的是为了实现公共目的或行政管理目标；一方主体必须是行政主体；签订的合同内容是行政法上的权利义务。经审查，案涉项目为政府招商引资项目，案涉《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书》及《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书补充协议书》系政府部门招商引资而签订的合同，合同的主要内容为鸿意公司投资建设标准厂房，永州经济技术开发区管理委员会（原永州市凤凰园经济开发区）提供配套的政策和优惠，特别是永州经济技术开发区管理委员会需要将工业用地价款90%返还，并办理配套100亩商住用地审批挂牌等手续，以便于招商引资，企业进驻，故合同具有一定的公共服务目标。因国有土地挂牌出让前，需由土地资源管理部门经过一系列行政程序环节办理，一般要经过征收、补偿、年度计划报批、结案数项目论证、供地方案批准等程序。同时永州市经济开发区管理委员会并非土地使用权人，亦无商住用地使用权出让权限。故案涉合同的主要内容并非一般的民事权利义务履行，系行政机关通过一定行政审批程序来履行一定的资源配置义务。同时，永州市人民政府市长办公会议纪要（2011）4号中，明确要求至少要建成20万平方米的标准厂房，与标准厂房建设相匹配的100亩综合用地至少要标准厂房建设总体进度达到70%以上才能挂牌出让，在挂牌中要坚持依法依规的原则，不能违反法律法规，故案涉协议内容系落实永州市政府市长办公会议纪要的要求所签订，与经平等自愿协商后订立的民事合同存在显著区别。此外，在鸿意公司请求匹配商住用地过程中，永州市领导多次作出批示，对合同履行提出要求，亦足以证明案涉法律关系并非一般的民事交易法律关系，故案涉合同的主要内容、履行主体、履行方式等均不符合一般民事合同的特征，案涉合同更符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规范的行政协议的特征，鸿意公司的诉讼请求不宜通过民事诉讼来解决。

裁判文书：

湖南省高级人民法院

民 事 裁 定 书

（2020）湘民终1887号

上诉人(原审原告)：东莞市鸿意实业投资有限公司，住所地广东省东莞市虎门镇博涌明苑小区****。

法定代表人：周淑文，该公司经理。

委托诉讼代理人：唐蔚林，广东中天律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：永州经济技术开发区管理委员会，，住所地湖南省永州经济技术开发区总部经济大厦

法定代表人：李瑛，该管理委员会主任。

委托诉讼代理人：肖耘，湖南金州（永州）律师事务所律师。

上诉人东莞市鸿意实业投资有限公司（以下简称鸿意公司）因与被上诉人永州经济技术开发区管理委员会合同纠纷一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11民初308号民事裁定，上诉至本院。本院于2020年12月16日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

鸿意公司上诉请求：撤销原审裁定，指令一审法院对本案进行审理和判决。事实与理由：一、案涉合同的主体是平等的，没有行政隶属关系。本案所涉《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书》及《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书补充协议书》是双方当事人根据当时的法律政策规定，经自愿协商签订的合同，属平等主体之间实施的民事行为，受民法及合同法调整，一旦发生争议，应当通过民事诉讼程序予以解决。二、合同内容涉及投资经营，并不涉及行政措施。该协议和补充协议中有匹配商住用地的投资补偿条款，但该条款并不违背签约时法律政策规定，无任何履行障碍。同时，该协议和补充协议还约定了不能匹配土地给投资方的补偿方式。三、案涉协议与永州市市长办公会议纪要并不冲突。四、永州市领导2017年以前均批示按合同、按批示处理，一审法院却以匹配土地涉及行政程序为由驳回了鸿意公司的起诉，十分草率。且在一审过程中，永州经济技术开发区管理委员会并未提出管辖异议，一审法院亦未认为或向当事人释明其不具有本案管辖权。故一审法院以属于行政措施驳回民事起诉错误。

永州经济技术开发区管理委员会答辩称：一、一审法院适用民事诉讼法的规定，裁定驳回起诉正确。二、案涉协议属于行政协议，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议无法通过民事诉讼处理，永州经济技术开发区管理委员会属于市政府的派出机构，无法将相应土地和价款交付给当事人。因此，本案应该通过行政诉讼的方式来明确双方的利益纠纷。

鸿意公司一审诉讼请求：1.判令永州经济技术开发区管理委员会立即履行《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书》第四条第一款第9项及《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书补充协议书》第三条之义务，匹配100亩商住用地给原告或者按照补充协议书的约定赔偿鸿意公司应得合同利益1.2亿元；2.本案诉讼费由永州经济技术开发区管理委员会承担。

原审法院认为：虽然鸿意公司与永州经济技术开发区管理委员会于2011年8月22日签订的《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书》第二条约定，“为确保鸿意公司投资收益，永州经开区在长丰大道与珍珠南路西南交汇处向鸿意公司提供约定商住综合配套用地100亩左右（具体面积以国土挂牌红线图为准）”；第四条第一款第九项约定“鸿意公司完成10000平方米标准厂房后6个月内，永州经开区将约定的100亩商住综合匹配用地报国土地局挂牌”，《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书补充协议》第三条约定“永州经开区为弥补鸿意公司厂房建设中的亏损，匹配100亩商住综合用地给鸿意公司，价格为28万元／亩。如该地被其他人以高于28万元／亩的价格摘牌，高出28万元／亩部分由甲（永州经开区）乙（鸿意公司）双方按2：8比例分成；但鸿意公司摘牌，无论价格是多少，永州经开区均不能按比例分成；无人竞拍的，鸿意公司无条件按28万元／亩摘牌”，但该约定的事项应通过行政程序解决，以此为依据提出由永州经济技术开发区管理委员会匹配100亩土地及承担相应责任的诉讼请求，不属于民事审理范畴，原告的起诉不符合条件。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，经一审法院审判委员会讨论决定，一审法院裁定：驳回鸿意公司的起诉。案件受理费641800元，退还给鸿意公司。

本院二审查明：2011年8月22日，永州市凤凰园经济开发区管理委员会（甲方）与鸿意公司（乙方）签订了《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书》，约定：乙方在甲方长丰工业园投资建设标准厂房项目，占地面积200亩，项目总投资3亿元。为确保乙方投资收益，甲方在长丰大道与珍珠南路西南交汇处向乙方提供约定商住综合配套用地100亩，200亩标准厂房建设用地和100亩约定商住综合用地必须按规定程序挂牌，200亩工业用地由乙方按工业用地挂牌价格交足全额出让金，以摘牌方式取得。乙方摘牌所交土地出让金，由乙方扣除10%的出让金主要用于土地契税，交易费和办证有关费用，其余90%返还乙方，用于三通一平等基础设施建设。为确保本项目实施，乙方在合同签约时借给甲方前期费用人民币壹仟万元，用于本项目征地、报批、拆迁及周边配套建设，利息按月息两分计算。甲方作为约定的商住综合用地，由甲方负责征地、拆迁、安置、周边道路建设和配套设施建设及矛盾协调，为保证该地及时挂牌，乙方分两次根据甲方需要共借人民币一千五百万元给甲方用于商住综合用地的征地、拆迁、报批。该款利息按月息两分计算。乙方完成10000平方米标准厂房后6个月内，开发区将约定的100亩商住综合匹配用地报国土局挂牌。100亩商住综合用地交付投资方后，开发区借投资方1000万元前期费用不再计息，以其本息抵扣100亩综合用地价款。该协议第五条约定，乙方建设标准工业厂房，除享受上述条款已明确的优惠条件外，还享有以下优惠政策：（一）享受省、市政府给予的标准工业厂房建设补贴，具体按有关文件执行。（二）简化立项手续和规划报建、施工许可、质监安监等有关手续，由甲方代办。（三）本项目涉及的行政事业性收费、服务型收费按甲方同类企业最低标准收取。（四）本项目为招商引资企业，税费标准按市政府招商引资有关优惠政策执行。2011年8月22日，双方又签订了《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书补充协议》。该补充协议约定：甲方为弥补乙方厂房建设中的亏损，匹配100亩商住综合用地给乙方，价格为28万元／亩。如该地被其他人以高于28万元／亩的价格摘牌，高出28万元／亩部分由甲乙双方按2：8比例分成；但鸿意公司摘牌，无论价格是多少，甲方均不能按比例分成；无人竞拍的，乙方无条件按28万元／亩摘牌。乙方违约，甲方可令乙方综合商住用地建设停工，并补付未建部分工业用地差价款；甲方违约，乙方可停建或缓建工业厂房，并由甲方赔偿乙方已建工业厂房投资总额利息（利率为月息3分）

另查明，根据之前的市长办公会议研究决定，2011年8月29日，永州市人民政府办公室发布《永州市人民政府市长办公会议纪要》（2011）4号，该纪要规定：200亩土地上至少要建成20万平方米的标准厂房，与标准厂房建设相匹配的100亩综合用地至少要达到标准厂房建设总体进度70%以上才能挂牌出让。同时，在挂牌中要坚持依法依规原则，不能违反法律法规。

2014年1月，永州市凤凰园经济开发区更名为永州经济技术开发区。

鸿意公司曾多次要求永州经济技术开发区管理委员会落实匹配商住用地，永州市委领导亦多次作出批示。

本院认为：本案二审争议的焦点问题为案涉《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书》及《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书补充协议书》的性质、本案是否属于民事诉讼范畴。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是行政机关未来实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议的目的是为了实现公共目的或行政管理目标；一方主体必须是行政主体；签订的合同内容是行政法上的权利义务。经审查，案涉项目为政府招商引资项目，案涉《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书》及《永州市凤凰园经济开发区标准厂房建设项目投资协议书补充协议书》系政府部门招商引资而签订的合同，合同的主要内容为鸿意公司投资建设标准厂房，永州经济技术开发区管理委员会（原永州市凤凰园经济开发区）提供配套的政策和优惠，特别是永州经济技术开发区管理委员会需要将工业用地价款90%返还，并办理配套100亩商住用地审批挂牌等手续，以便于招商引资，企业进驻，故合同具有一定的公共服务目标。因国有土地挂牌出让前，需由土地资源管理部门经过一系列行政程序环节办理，一般要经过征收、补偿、年度计划报批、结案数项目论证、供地方案批准等程序。同时永州市经济开发区管理委员会并非土地使用权人，亦无商住用地使用权出让权限。故案涉合同的主要内容并非一般的民事权利义务履行，系行政机关通过一定行政审批程序来履行一定的资源配置义务。同时，永州市人民政府市长办公会议纪要（2011）4号中，明确要求至少要建成20万平方米的标准厂房，与标准厂房建设相匹配的100亩综合用地至少要标准厂房建设总体进度达到70%以上才能挂牌出让，在挂牌中要坚持依法依规的原则，不能违反法律法规，故案涉协议内容系落实永州市政府市长办公会议纪要的要求所签订，与经平等自愿协商后订立的民事合同存在显著区别。此外，在鸿意公司请求匹配商住用地过程中，永州市领导多次作出批示，对合同履行提出要求，亦足以证明案涉法律关系并非一般的民事交易法律关系，故案涉合同的主要内容、履行主体、履行方式等均不符合一般民事合同的特征，案涉合同更符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规范的行政协议的特征，鸿意公司的诉讼请求不宜通过民事诉讼来解决。

综上，鸿意公司的上诉请求及理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长： 曾志红

审判员： 陈盎然

审判员： 张赛红

二Ｏ二Ｏ年十二月二十九日

书记员： 李昊城