最高法院判例

杨应军律师（13911859296同微信号）：执业十八年，出版四部专著，专注企业行政案件。

   代理的行政案件涉及各级地方政府，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

    代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等），已出版专著如下：

   一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

   二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

   三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

   四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）

    另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。

    裁判要旨：

关于博罗县政府核发2014年土地证的行政行为是否合法以及是否应将案涉土地的土地使用权人更正为深华公司的问题。博罗县政府的被诉核发行为于2014年9月23日作出，当时有效的《土地登记办法》第九条第三款规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。根据一、二审法院查明的事实，深华公司持有博罗县政府于1995年5月12日颁发的1995年土地证原件，结合深华公司及其全资子公司与水边管理区于1994年7月26日、2003年5月17日两次签订案涉土地转让协议，并支付土地价款的相关事实，可以认定水边管理区已将案涉土地转让给深华公司，案涉土地使用证亦由深华公司持有。水边管理区2014年向博罗县国土资源局提出申请，称1995年土地证不慎遗失，并于2014年5月15日在《惠州日报》上声明作废，其并未如实向国土资源行政主管部门反映真实情况，违反了《土地登记办法》的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。博罗县政府核发2014年土地证的行政行为系基于1995年土地证不慎遗失的事实，属主要证据不足，应予撤销。至于是否应将案涉土地使用权人更正为深华公司，应由博罗县政府查明事实的基础上，先行作出处理。

裁判文书：

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2020）最高法行再506号

再审申请人深圳市深华运输实业有限公司（以下简称深华公司）因诉被申请人广东省博罗县人民政府（以下简称博罗县政府）、广东省博罗县自然资源局（以下简称博罗县资源局）土地行政登记一案,不服广东省高级人民法院(2018)粤行终152号行政判决，向本院申请再审。本院受理后于2020年12月7日作出（2020）最高法行申8217号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一、二审法院查明：1994年12月21日，博罗县长宁镇国土管理所作出镇（乡）国土发（1994）54号《长宁镇农村村民建住宅使用非耕地批准书》，批准博罗县长宁镇水边管理区办事处（以下简称水边管理区，现为广东省博罗县长宁镇水边股份经济合作联合社，更名后简称水边经济联合社）可以在位于广汕路坳巷，面积6000平方米的土地上兴建厂房及商住楼。1995年1月10日，水边管理区申请对位于水边管理区广汕路坳巷，面积6000㎡的集体土地进行登记发证，申请登记的依据一栏填写为根据国土（1994）54号，时间1994.12.21。1995年1月13日，博罗县长宁镇国土管理所经地籍调查后，在土地登记审批表中出具“拟准予登记集体土地建设用地6000㎡用于厂房及商住楼”的审批意见。1995年5月12日，博罗县国土局和博罗县政府在土地登记审批表中分别签署同意登记的审批意见。博罗县国土局和博罗县政府向法院提交的土地登记档案材料中没有颁证的相关材料，其中“土地登记卡”记载的信息主要有：土地使用者水边管理区；权属性质集体；土地面积6000㎡；土地坐落水边管理区青塘坳巷。深华公司向法院提交的博罗县政府于1995年5月12日颁发的博府集用［1995］第××号《集体土地建设用地使用证》（以下简称1995年土地证）载明如下主要信息：土地使用者水边管理区深华运输实业总公司，用地面积陆仟平方米，用途综合用地，该证“备注”一栏博罗县长宁镇国土管理所加盖公章并写有“水边管理区深华运输实业总公司用地面积陆仟平方米”。2014年5月15日，水边管理区在《惠州日报》发布遗失声明，内容如下：“水边管理区遗失座落长宁镇水边管理区青塘村广汕路巷的集体土地使用证，地号150××××1019，土地证号：博府集用（1995）××，建筑占地面积6000平方米，声明作废。”2014年6月10日，水边经济联合社向博罗县国土资源局提出申请，称博府集用（1995）××号《集体土地使用证》已经声明作废，请求国土部门出示公告。2014年6月17日，博罗县国土资源局对水边经济联合社提出登记申请的土地进行勘界调查后出具了“界址明确，权属无争议”的意见，并绘制了用地红线图。2014年6月20日，博罗县资源局在《惠州日报》上发布公告，内容如下：“水边管理区位于博罗县长宁镇水边管理区青塘村广汕路，博府集用（1995）××号《集体土地使用证》不慎遗失，已由土地使用者于2014年5月15日在《惠州日报》上声明作废。如无异议，我局将在1个月后注销上述《集体土地使用证》，并准予补办土地登记手续。”2014年9月22日，博罗县资源局经审核后在《土地使用证遗失补办登记调查表》上签署同意登记的审批意见。2014年9月23日，博罗县政府在《土地使用证遗失补办登记调查表》上签署同意登记的审批意见并核发了博府集用［1995］第补××号《集体土地建设用地使用证》（以下简称2014年土地证）。

另查明，1994年7月26日，甲方水边管理区与乙方深圳市向阳科技实业有限公司签订《土地使用有偿转让合同书》，内容如下：“为了充分利用当地土地资源，繁荣经济，现经甲乙双方友好协商，达成如下土地转让协议：一、土地使用位置：乙方使用土地为山坡地，地处广汕公路长宁镇水边管理区办事处辖段，地名为坳巷，……。二、土地使用面积：乙方所使用甲方土地面积为36亩，即等于24000平方米，其中4000平方米为惠州联发加油站有限公司用地，其余为本公司和深华运输实业总公司用地，……。”1994年7月28日，博罗县长宁镇人民政府在上述土地使用有偿转让合同文本上盖章并签署有“经研究同意该合同的履行”意见。1994年8月3日，广东省博罗县公证处出具公证书对上述土地使用有偿转让合同进行了公证。2003年5月17日，甲方深圳市深华运输实业总公司、乙方深圳市美达洋科技实业有限公司（原名深圳市向阳科技实业公司）和丙方水边管理区三方签订《协议书》，内容如下：“深圳市向阳科技实业公司原为甲方全资下属企业，现已更名为深圳市美达洋科技实业有限公司。1999年甲方将该公司及其名下的位于博罗县长宁镇水边管理区的土地转让给乙方。现经甲、乙、丙三方协商，就原丙方出让给甲方和乙方的位于水边管理区土地产权及欠土地价款达成如下协议：一、水边管理区出让给深华运输实业总公司的面积6000㎡的土地[证号为博府集建（1995）字第××号]属甲方所有，所有土地使用价款已全部付清。二、水边管理区出让给向阳科技实业公司面积10000㎡的两块土地[证号分别为：博府集建（1995）字第××号和博府集建（1995）字第××号]属乙方所有（欠交土地使用价款人民币33万元）。三、欠交土地使用价款人民币33万元为深圳市向阳科技实业公司（现名深圳市美达洋科技实业有限公司）名下土地所欠的土地使用价款。丙方同意由乙方直接支付丙方（利用乙方属有的土地作转让或出租等方式取得资金付给丙方）……”。

再查明：深华公司前身为深圳市深华运输实业总公司，深圳市深华运输实业总公司原为全民所有制企业，于2010年12月9日经工商登记变更为深圳市深华运输实业有限公司（自然人投资或控股的法人独资）。深圳市向阳科技实业公司原为全民所有制企业，于1999年5月14日经工商登记变更为深圳市美达洋科技实业有限公司。2017年2月15日，深华运输公司向博罗县资源局作出《关于主动撤销补发的集体土地使用证并纠正土地登记信息的申请书》，内容如下：“……。基于上述，为维护我司的合法权益，我司特向贵局陈明实情，并提请贵局依法将2014年土地证撤销，恢复1995年土地证的合法效力，并依法将贵局档案记载的6000㎡集体土地的土地使用权人更正为我司（即深圳市深华运输实业有限公司）……。”2017年4月20日，博罗县资源局向深华公司作出博国土资函[2017]323号《关于深圳市深华运输实业有限公司对一宗土地使用权提出异议的复函》，内容如下：“贵公司《关于主动撤销补发的集体土地使用证并纠正土地登记信息的申请书》收悉，现回复如下：一、依照土地使用权取得的相关法律法规，原深圳市深华运输实业有限公司在与博罗县长宁镇水边管理区办事处签订《土地使用有偿转让合同书》后应该依法到国土资源部门办理相关用地手续，档案资料显示原深圳市深华运输实业总公司及其更名后的深圳市深华运输实业有限公司并未向国土部门申请办理。二、从贵公司提供的1995年土地证复印件看，该证记载信息存在明显错误，《集体土地建设用地使用证》的权利人不应该出现“深华运输实业总公司”，属发证记载信息错误，应予以更正。经查1995年土地证的发证档案资料，并未有“深华运输实业总公司”的权利信息，当档案材料与证照记载信息不一致时，应当以档案材料为准。三、2014年土地证发证程序合法、权利事实认定清楚，符合相关法律法规规定的办证要求。”

另查明：1995年土地证的《土地登记卡》记载以下内容：土地使用者（所有者）：水边管理区；权属性质：集体；地类：厂房；土地面积：6000㎡；单位性质：集体；土地座落：水边管理区青塘坳巷；主管部门：长宁镇人民政府；登记的其他内容、变更事项及依据：博国土发（1994）54号[即镇（乡）国土发（1994）54号《长宁镇农村村民建住宅使用非耕地批准书》]。

广东省惠州市中级人民法院(2017)粤13行初31号行政判决认为：本案被诉行政行为是博罗县政府和博罗县资源局向水边经济联合社颁发2014年土地证的行为。本案争议的焦点问题有三个：一是深华公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；二是深华公司的起诉是否超过法定起诉期限；三是博罗县政府和博罗县资源局作出的被诉行政行为是否合法。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，深华公司及其下属子公司与水边管理区签订的相关协议，以及深华公司持有的1995年土地证表明，深华公司是案涉集体土地的利害关系人。因此，深华公司与案涉颁证行为存在法律上的利害关系，根据上述法律规定，深华公司对被诉行政行为不服，有权以自己的名义提起诉讼，具有本案诉讼主体资格。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，博罗县政府于2014年9月23日向水边经济联合社颁发2014年土地证，作出行政行为之时，并未告知深华公司该具体行政行为的内容，故应从深华公司知道被诉行政行为内容之日起至提起本案诉讼止计算起诉期限。深华公司于2017年1月18日向博罗县资源局调取案涉集体土地档案材料时，发现持有的《集体土地建设用地使用证》被作废，至其于2017年5月17日提起本案诉讼，并未超过6个月的起诉期限。

关于博罗县政府和博罗县资源局作出的被诉行政行为是否合法的问题。1989年11月18日原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第十条第三款规定：“农村集体土地建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记。”第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”本案中，水边经济联合社于1995年1月提交的案涉集体土地登记申请，符合上述规定，土地登记档案材料亦载明案涉集体土地使用权属于第三人，因此，水边经济联合社是案涉集体土地建设用地使用权人。国土资源部令第40号《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第七十七条规定：“土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明‘补发’字样。”本案中，案涉集体土地登记档案材料显示，水边经济联合社申请补发集体土地建设用地使用证，已按土地登记办法的规定提交了相关申请材料，有明确的权属来源，政府方收到申请后，也对案涉集体土地进行了勘界调查和权属审核，因此，其补发被诉集体土地建设用地使用证的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。

深华公司诉称其已经合法取得案涉土地建设用地使用权的问题，1989年11月18日原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第二十一条第二款规定：“土地登记簿（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有权和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡。”国土资源部令第40号《土地登记办法》第十五条规定：“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。……。”第十六条规定：“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”本案中，深华公司至今并未向国土部门提出任何土地登记申请，其所持有的1995年土地证没有任何档案登记材料予以佐证，该证记载的有关事项与案涉集体土地登记簿的有关内容也相矛盾，且原长达20多年的时间从未实际使用过案涉集体土地，这明显不符合常理，因此，深华公司主张其享有案涉集体土地建设用地使用权，没有法律依据，不予支持。

综上，深华公司的起诉理据不足，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回深华公司的诉讼请求。深华公司不服，提起上诉。

广东省高级人民法院(2018)粤行终152号行政判决认为：1989年11月18日原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第十条第三款规定：“农村集体土地建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记。”第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”本案中，1994年12月21日，博罗县长宁镇国土管理所作出镇（乡）国土发（1994）54号《长宁镇农村村民建住宅使用非耕地批准书》，批准水边管理区在位于广汕路坳巷地段使用案涉6000㎡的集体土地兴建厂房及商住楼。1995年1月10日，水边管理区向博罗县国土资源局申请案涉6000㎡集体土地权属登记，并提交了申请书、案涉镇（乡）国土发（1994）54号《长宁镇农村村民建住宅使用非耕地批准书》等材料，经地籍调查、逐级权属审核，博罗县政府于1995年5月12日批准同意水边管理区的集体土地建设用地登记申请。

深华公司虽主张其持有1995年土地证，但从案涉土地使用权登记的地籍材料《土地登记卡》记载的内容看，案涉集体土地登记的使用权人是水边管理区。根据1989年11月18日原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第二十一条第二款规定：“土地登记簿（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有权和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡。”国土资源部令第40号《土地登记办法》第十五条规定：“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。……。”第十六条规定：“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”由于案涉集体土地的使用权人是水边管理区，2014年6月，水边经济联合社向博罗县资源局申请办理案涉《集体土地建设用地使用证》遗失补办登记，并提交了申请书、其刊登在《惠州日报》的遗失声明等材料。博罗县资源局在受理水边经济联合社的申请后，于2016年6月20日在《惠州日报》上发布拟补办被诉土地证的公告，公告期满后，经上报博罗县政府批准，博罗县政府向水边管理区核发了被诉《集体土地建设用地使用证》，权属来源清楚，并无不当，一审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉发证行为及更正土地登记簿的使用权人的诉讼请求正确，予以维持。

关于深华公司以其和关联公司与水边管理区签订案涉《土地使用有偿转让合同书》和《协议书》，主张其已受让案涉6000㎡集体土地，享有案涉土地的权属问题。经查案涉土地登记的地籍材料，深华公司并未曾向国土部门提出过任何土地登记申请，也未向当时的登记机关提供深华公司及相关联公司与水边管理区签订的案涉《土地使用有偿转让合同书》和《协议书》，即深华公司未将上述两份土地转让协议依法报博罗县国土等主管部门审查,未办理相关用地审批手续，故深华公司以上述两份用地协议主张享有案涉集体土地的权属，缺乏事实根据和法律依据，一审法院未采纳其权属主张，并无不当。深华公司主张被诉补发证行为错误，侵害其合法权益等，因理据不足，不予采纳。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。

深华公司不服二审判决，向本院申请再审称：1.根据深华公司一审时提交经公证的《土地使用有偿转让合同书》《协议书》等证据，深华公司合法受让了案涉土地的使用权。1995年5月12日，深华公司也依法取得了博罗县政府核发的1995年土地证，证载使用权人为“水边管理区深华运输实业总公司”。2.案涉土地土地登记卡存在明显错误，原审法院仍依据土地登记卡认定案涉集体土地的使用权人是水边经济联合社，显属适用法律错误。请求：撤销二审判决，改判撤销博罗县政府2014年9月23日向水边经济联合社核发的2014年土地证；责令博罗县资源局将案涉土地的使用权人更正为深华公司。

博罗县政府、博罗县资源局答辩称：1.深华公司从未向登记机关提供资料申请办理土地登记，其持有的1995年土地证显然系变造。2.案涉土地登记卡记载的权利人是水边经济联合社，土地登记卡效力高于深华公司所持有的1995年土地证。3.因案涉土地的土地证遗失，博罗县政府按照土地登记卡向水边经济联合社补发2014年土地证合法。4.深华公司的起诉已超过最长起诉期限。请求驳回深华公司的再审申请。

本院经审理认为，本案的争议焦点为：1.深华公司的起诉是否超过法定起诉期限；2.博罗县政府核发2014年土地证的行政行为是否合法以及是否应将案涉土地的土地使用权人更正为深华公司。

关于深华公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，博罗县政府于2014年9月23日颁发2014年土地证时，并未告知深华公司。深华公司于2017年1月18日调取案涉集体土地档案材料时，才发现所持有的《集体土地建设用地使用证》已作废，至2017年5月17日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。博罗县政府、博罗县资源局称应从1995年5月12日核发1995年土地证开始计算，已超过20年最长起诉期限。但深华公司并非对核发1995年土地证的行政行为不服提起诉讼，被申请人的该项抗辩，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。

关于博罗县政府核发2014年土地证的行政行为是否合法以及是否应将案涉土地的土地使用权人更正为深华公司的问题。博罗县政府的被诉核发行为于2014年9月23日作出，当时有效的《土地登记办法》第九条第三款规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。根据一、二审法院查明的事实，深华公司持有博罗县政府于1995年5月12日颁发的1995年土地证原件，结合深华公司及其全资子公司与水边管理区于1994年7月26日、2003年5月17日两次签订案涉土地转让协议，并支付土地价款的相关事实，可以认定水边管理区已将案涉土地转让给深华公司，案涉土地使用证亦由深华公司持有。水边管理区2014年向博罗县国土资源局提出申请，称1995年土地证不慎遗失，并于2014年5月15日在《惠州日报》上声明作废，其并未如实向国土资源行政主管部门反映真实情况，违反了《土地登记办法》的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。博罗县政府核发2014年土地证的行政行为系基于1995年土地证不慎遗失的事实，属主要证据不足，应予撤销。至于是否应将案涉土地使用权人更正为深华公司，应由博罗县政府查明事实的基础上，先行作出处理。

综上所述，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销广东省高级人民法院(2018)粤行终152号行政判决；

二、撤销广东省惠州市中级人民法院(2017)粤13行初31号行政判决；

三、撤销广东省博罗县人民政府核发的博府集用[1995]第补××号《集体土地建设用地使用证》。

四、驳回深圳市深华运输实业有限公司的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费100元，由博罗县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长： 耿宝建

审判员： 李光琴

审判员： 寇秉辉

二Ｏ二Ｏ年十二月三十一日

法官助理： 邓画文

书记员： 闫冰