湖南高级法院企业行政判例 

行政协议案件中，是否违约之审查 

（所选判例，仅供探讨，不代表本网观点）

杨应军律师（13911859296同微信号）：执业十八年，出版四部专著，专注企业行政案件。

   代理的行政案件涉及各级地方政府，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

    代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等），已出版专著如下：

   一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

   二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

   三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

   四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）

    另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。

（杨应军原创，诚交诗书画雅人）

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裁判要旨：

本院认为，根据原审判决内容并结合双方诉辨情况,本案二审的争议焦点为:1.双方在协议履行过程中是否存在违约情形；2.上诉人要求韶山市人民政府支付各项款项的诉讼请求能否支持。

一、关于双方在协议履行过程中是否存在违约情形。

韶山市人民政府与欧雅公司协商签订涉案协议，其目的是为了做大做强韶山市职业中专，促进韶山市职业教育又好又快发展，使学校规模达到三年内在校学生6000人以上，占地300亩，固定资产投资6000万元以上，创建“韶山市现代职业技术学院”。协议内容不违反法律法规的禁止性规定,依法有效，双方应依约履行相应的义务。欧雅公司因自身资金状况及应对职业教育市场经营风险的能力不足导致履约不能，其未能依约扩大招生规模使协议的根本目的难以实现，是协议无法继续履行的直接原因。欧雅公司称系韶山市人民政府迟延征地导致项目不能顺利进行，但在韶山市人民政府已经依约将现有职中财产移交，并已经将部分征用土地转让其用于学校建设的情形下，欧雅公司并未提交充分证据证明韶山市人民政府的未全部征收完成土地的行为导致其在签约后三年仍不能将环球教育集团总部搬迁至韶山，也不能证明政府的上述行为必然导致其无法保证办学招生规模。原审判决根据审理查明的事实，认定韶山市人民政府和欧雅公司双方在协议约定的期限内均未履行完约定义务，在协议履行过程中均有违约行为，应各自承担相应的责任，并无不当。协议违约条款约定的目的是对无过错一方当事人所受损失的补偿，欧雅公司上诉主张韶山市人民政府支付违约金，没有事实和法律依据，本院不予支持。

裁判文书：

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）湘行终57号

上诉人（原审原告）：湖南欧雅教育科技有限公司。住所地：湖南省长沙高新开发区麓泉路与麓松路交汇处延农综合大楼14楼14-G030房。

法定代表人：何广文，董事长。

诉讼代表人：湖南菊明破产清算事务所有限责任公司。

委托代理人：李单，湖南骏熙律师事务所律师。

委托代理人：李彧妤，湖南骏熙律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：韶山市人民政府。住所地：湖南省韶山市清溪镇英雄路1号。

法定代表人：曹伟宏，市长。

委托代理人：胡勇卫，韶山市教育局工作人员。

委托代理人：陈志军，湖南典明律师事务所律师。

上诉人湖南欧雅教育科技有限公司（以下简称欧雅公司）因与被上诉人韶山市人民政府解除联合办学协议行政赔偿一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2020）湘03行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

湖南省湘潭市中级人民法院经审理查明：2009年3月30日，被告韶山市人民政府（甲方）与原告欧雅公司（乙方）签订《联合办学协议》，约定如下内容：一、学校性质及名称：学校性质为民办公助；学校名称为韶山市职业中专学校。二、办学规模及目标：学校占地面积300亩以上，固定资产投资60000000元以上，在校学生6000人以上；力争在2011年将“韶山市职教中心”建成湖南省示范性县级职教中心，在2015年前建成省级重点职业中专，并在此基础上创建“韶山市现代职业技术学院”。三、行政管理：1.学校法人：湖南欧雅教育科技有限公司；2.依照学校章程实行董事会管理制。……四、资产管理：1.现有职中的动产和不动产（现校园内后山土地23.7亩除外）无偿移交乙方管理和使用；2.甲方同意乙方在职中现有土地上根据学校发展规划改扩建教学用房。如需拆除现有房屋和更新、改造固定资产，应报甲方同意；3.乙方对新征的其名下土地及其土地上的所有资产具有所有权、使用权和资产抵押权；4.合同期满，乙方将职中范围内（包括甲方所征校门口20亩土地）的所有动产和不动产无偿移交给甲方（含乙方改扩建房）。五、人事和劳资管理：1.职中在岗教职工在2010年6月30日前全部留校（特殊情况除外）。此后，不愿留校及被学校解聘的经甲方同意，由甲方负责安置。甲方确保留校教职工身份性质不变，现由甲方负责的经济待遇不减，职级、职称不变，并按政策正常晋职晋级，人事档案管理不变；2.甲方每年对学校的人头经费按现有投入不变，现由甲方财政统发的仍由财政统发，现由学校发放的仍由学校发放。合同签订后按现有在职在编教师人数核定教师编制（55人）。每减少1人则补员1人，甲方在其他学校的教师中或新招聘的教师中予以补员，其他教师由乙方招聘；3.乙方依法进行劳动用工，同时具有解聘教职工的自主权，享有对学校各项工作的考核管理权。对于职中的教职工，第一年全部留用，一年后乙方按照目标考核的结果，实行择优淘汰机制，对不符合用工要求的教职工可解聘，但解聘总人数每年控制在2人以内；4.乙方要保证教职工的合法权益，自觉接受学校教代会的监督，依规成立党组织及工、青、妇等群团组织，保障正常开展工作。对职工的行政人员（含退二线的行政人员）、教职工（解聘的除外），要按上级有关政策规定，足额发放各种津贴和补助，并在不低于职中现有平均福利水平的基础上，随着办学规模的扩大相应提高。现职中所属的退休教职工所有待遇由甲方负责发放，乙方每年提供10万元给甲方用于解决职中公办退休教职工的福利待遇。六、合作期限：联合办学期限二十年，从2009年4月8日起至2029年6月30日止。合同期满，如继续采取联合办学的形式，乙方具有优先权；如不继续联合办学，按本合同相关条款处理。七：甲、乙双方的权利义务：（一）甲方权利和义务：1.甲方按学校发展规划在职中周边预留土地500亩，用于学校建设，并根据学校规划和办学规模提供与学校办学相适应的用地，用地规模和价格另行议定；2.甲方同意将职中后山的国有土地转让给乙方用于学校建设，价格另行议定；3.甲方按义务教育学校建设标准收取相关税费；4.甲方按学校发展规划，负责征收职中校门口至韶河边20亩土地及其建筑物无偿移交给乙方使用（所有权归甲方）；5.甲方负责学校围墙外的水、电、路及时改造扩建，以满足乙方办学的需要；6.甲方教育部门按普职比1：1负责制定辖区内相关招生政策，下达招生任务，并纳入绩效考核管理；7.甲方在联合办学期间不再申报新的职业教育学校（含培训机构）；8.甲方以“韶山市职业中专”的名义向上级争取的有关职业教育发展的各项经费，全部用于学校的建设和发展，不截留挪作他用，甲、乙双方共同开设专用账户，并由甲方负责监督；9.甲方以“韶山市职教中心”的名义向上级争取的有关项目经费，全部用于“韶山市职教中心”的建设；……13.甲方在乙方连续三年未达到在校学生人数3000人的情况下，有权无偿收回甲方所有资产（含乙方在甲方所属土地上新建、改建的固定资产）……（二）乙方权利和义务：1.乙方应按协议条款完成联合办学目标；2.乙方确保在2010年7月前将环球教育集团总部搬迁至韶山；3.乙方在联合办学期间，享有学校管理权、办学自主权、人事权、资金积累与利润分配权；……7.乙方确保办学规模6000人以上。第一年学生规模达3000人以上（含“职中”学生）；三年内在校生规模达6000人以上；……9.乙方要履行“韶山市职教中心”牵头学校的责任；……九、违约责任：甲、乙双方应严格按《合同法》规定履行各自的职责和义务，任何一方违反本协议相关条款，除承担应有的法律责任和对方经济损失外，还要支付对方违约金人民币3000000元。同日，被告韶山市人民政府（甲方）与原告欧雅公司（乙方）签订《土地使用补充协议》，载明主要内容为“1.乙方使用韶山市××学校围墙内23.7亩土地前，需一次性向韶山市土地储备中心缴纳土地总价款3825511元。甲方在乙方缴纳该资金20个工作日内向乙方支付2640000元用于支持乙方建设，甲方承诺在40个工作日内为乙方办理完该宗土地的出让手续；2.《土地出让意向协议》中规定的土地用途为住宅用地，双方约定该宗土地只能用于建设教学楼、实训大楼等教育设施，不能用于房地产开发。合同期内乙方如转让该宗土地，需征求甲方同意；3.该宗土地交易契税甲方向乙方承诺先征后返，用于支持乙方建设；甲方同意乙方根据自身的发展，3年内在韶山市××学校围墙外周边按80000元／亩的价格征地200亩（以规划红线为准），甲方同意为乙方办理土地出让手续，其土地性质和用途见本协议第2条。”上述协议签订后，联合所办的韶山职业中等专业学校开展了正常招生，2009年当年招生人数为1109人，欧雅注册学生951人；2010年当年招生人数为599人，欧雅注册学生363人；2011年当年招生人数为465人，欧雅注册学生310人；2012年当年招生人数为572人，欧雅注册学生433人。

2009年4月16日，韶山市人民政府召开了韶山市职业中专学校建设专题会议并形成了会议纪要，对韶山市××学校建设进行了安排部署。2010年3月22-24日，韶山市人民政府召开市长办公会议并形成会议纪要，对韶山市××学校建设的有关事项进行了安排部署。2011年3月16日，韶山市人民政府召开了环球职业中专建设专题会议，专题研究部署环球职业中专学校建设的相关事项。2011年8月15日，韶山市人民政府召开了韶山市职业中专学校建设专题会议，专题研究部署韶山市××学校的相关事项。

2013年8月16日，原告欧雅公司向被告韶山市人民政府提出《关于解除联合办学协议的报告》，载明内容为“我公司于2009年与市人民政府签订合作办学协议以后，积极履行协议条款，截至2013年7月30日止，实际投资额达98000000元，基于各种因素影响，致使该项目不能顺利推进，为此，我司提出以下方案请求政府支持为盼：一、政府按我方实际投资，收回其项目，按三年返还投资款给我方，我司退出；二、我司继续办学，政府将二职整体转让给我司；三、韶山环球和二职的资产进行评估，将费用退还我司。同时，将2012届、2013届上学期学生的收益归我司，双方签订解除联合办学协议。”2013年11月26日，韶山市人民政府办公室向原告欧雅公司发出《韶山市人民政府办公室关于同意解除联合办学协议的函》，同意解除与原告签订的联合办学协议。

2013年12月9日，原告欧雅公司向被告韶山市人民政府发出《关于解除与韶山市××学校合作办学的意见函》，载明内容为“……一、我司仅终止与韶山市××学校的合作办学，我司投入到韶山市××学校的设备设施等由双方组成清算小组，清算完毕后，由清算小组成员签字后，政府应将款汇入我司指定银行账户。二、2013年下学期的国家财政补贴资金应全部支付给我司。三、政府同意我司利用自身优势及社会资源筹建‘湖南省韶山市老年人养老休闲中心’，并提供100亩以上土地。四、对正在征收的土地（14.5亩）仍按之前所签订协议价格执行，土地性质为城镇商业住宅用地。有关40.9亩土地契税和14.5亩契税应按期返还给我司。……六、新建房屋的有关规费，仍按义务教育阶段标准收取。七、国土局拆迁事务所应在2014年2月份将我司工地拆迁房无条件拆除，需将我司支付的拆迁费无条件返还。八、我司与市人民政府于2009年3月30日签订的土地使用补充协议第2条声明作废。”2014年2月9日，韶山市人民政府委托韶山市价格认证中心对2014年1月26日韶山市××学校资产进行了价格认证。2014年2月13日，韶山市价格认证中心作出了韶价认证［2014］01号《价格认证结论书》，对资产价格认证为1450023元。2014年7月16日，韶山市人民政府办公室向原告欧雅公司作出《韶山市人民政府办公室关于解除与湖南欧雅教育科技有限公司联合办学协议相关事宜的答复函》，载明内容为：“一、设备设施款。贵方投入到我方职业中专的设备设施原价为360多万元，我方经价格认证中心初步评估为1450000元。但该设施设备自进入我方职业中专学校以来，大多闲置未用，甚至没有安装且零乱堆放，考虑贵方现实情况，我方愿在1000000元范围内收购，或者请贵方全部收回。如有异议，我方将按合同第七项第一项第13条执行。二、国家助学金地方财政部分资金。2014年春季国家免学费财政资金供给270000元，其中中央、省级财政已拨付160000元给贵方，地方资金110000元尚未到位，现正在筹集，资金到位后，即予以拨付。三、土地征用垫付契税。贵方在市地税局缴纳契税406000元，情况属实。经财政部门审核，可予返还。四、政府收取土地征用农民保险20元／平方米。1.被征地农民养老保险金属政府强制性保险，不属于行政性收费；2.我市《完全失地农民社会养老保险工作领导小组联席会议纪要》明确：土地报批按20元／平方米标准征收社会保障费，并要先期到位，除公用设施用地、教育医疗卫生行政用地外，其他项目按60元／平方米到位。暂时没有文件明确教育机构及公益事业征用土地，无须缴纳保险金；3.合同第七款第一项第3条明确‘甲方按义务教育学校标准收取相关税费’。因此，不存在返还问题。……七、省级示范性县级职教中心费用。1.我市创建省级示范性县级职教中心，是以韶山市人民政府名义于2008年下半年向省教育厅申报，2009年5月通过专家评审，申报成功，贵方并未参与；2.该中心主任为市长，统筹全市20多个行业部门及各乡镇下岗职工、失地农民、农民进城务工等相关培训及跟踪服务等，韶山市××学校仅是作为牵头学校，与贵方联合办学不存在任何关系；3.合同第七款第一项第9条明确‘甲方以韶山市职教中心名义向上级争取的有关项目经费，全部用于韶山市职教中心的建设’，因此，不存在资金再分配。八、政府未按协议进行征拆应给予补偿。贵方共打入资金2180000元，其中用于15.739亩征地费用745519元，用于拆迁费用总计1438571元，其中：龙泽军550136元，龙泽民448581元，成国和439854元。后水务局韶河整治项目占用约3亩多土地，给予贵方补偿280000元整（具体数字以付款凭证为准），资金已全部补偿到位，储备中心无资金进行11亩及后山约3亩土地（以报批测量成果实际面积为准）的报批工作和后山约3亩的征地工作，因未完成报批征地工作，暂不能进行国有建设用地出让程序。在拆迁过程中，我方与龙泽军、龙泽民于2011年10月15日签订拆迁协议，协议约定2011年10月25日拆迁房屋，签订协议后拆迁房屋前支付50%拆迁款，拆除后全部付清。但由于贵方一直未将拆迁款打到我储备中心，造成无钱支付致使拆迁工作无法正常实施，2012年分管副市长黄铁华市长在韶山市职业中专三楼会议室主持召开协调会议，会议上我方征拆人员提出按协议所约定贵方需支付2000元违约金，我方继续做工作并完成拆迁工作，但会后贵方私下补偿龙泽军、龙泽民共计人民币10万元整，造成我方工作无法开展。2012年11月24日，我方与成国和签订拆迁协议，签订协议后资金迟迟不能到位，而贵方却在2012年7月份私自与成国和签订协议补偿10万元，致使我方拆迁工作无法开展。综上所述，我方对贵方私下补偿不予承认。九、垫付教师住房公积金。根据合同‘学校性质为民办公助，乙方要保证教职工的合法权益’。我方公办教职工住房公积金缴存比例是联合办学前由学校在规定范围内，经教代会通过自行确定的，学校部分所需资金由学校自筹且一直延续至2009年6月份。贵方正式接管后，根据合同第五款第2条‘现由学校发放的仍由学校发放’，同时贵方也事实接受并执行了，故贵方在办学期间有义务承担我方教职工住房公积金学校缴存部分。……十一、如意村英家组水费。故意村英家组水费系历史遗留问题，以前是我方学校抽地下水供其使用。贵方进驻该地后，由于征收了村民共用的水塘，因此给他们造成了生活用水的困难。村民从施工工地接水，贵方并未阻止，属贵方事实许可行为。关于所发生的费用，经我方调查核实，系贵方办学期间全体师生及建筑施工用水的总发生额。2012年12月期间，本着维护投资环境，解决遗留问题的原则，经我方与如意镇、村协调，共出资3万元，解决了英家组村民的自来水问题。因此，不存在水费返还。……”

2014年4月25日，韶山市财政局对原告欧雅公司提出的部分主张给予了答复，载明内容为“1.为政府垫付的住房公积金，财政预算已按年基本工资的8%的金额安排学校教职工住房公积金；欧雅学校教职工住房公积金缴存比例由学校在规定范围内自行确定，中间差额部分由学校自筹解决；2.欧雅公司于2013年1月18日在市地税局缴纳契税406000元，情况属实；根据财税[2004]39号《关于教育税收政策的通知》规定‘对县级以上人民政府教育行政主管部门或劳动主管部门审批并颁发办学许可证，由企业事业组织、社会团体及其他社会和公民个人利用非国家财政性教育经费面向社会举办的学校及教育机构，其承受的土地、房屋权属用于教学的，免征契税。’环球职业技术学院与职业高中都属于经地、市级以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立，国家承认其学员学历的学校。建议该公司所缴纳契税属于免征范围，应予退还。”

2014年10月13日，湖南省长沙市中级人民法院作出（2014）长中破（预）字第00328号民事裁定，认定原告欧雅公司严重亏损，资产已不足以清偿全部债务，符合法定的破产原因，裁定受理原告欧雅公司的破产清算申请。2015年9月30日，湖南省长沙市中级人民法院作出（2014）长中民破字第00328-1号决定，指定湖南菊明破产清算事务所有限责任公司为原告欧雅公司管理人。欧雅公司认为被告在协议履行中，未尽到自己的义务，已构成重大违约，应当承担违约责任，故诉请判决：1.判令被告返还双方解除联合办学协议后应支付给原告的各项款项共6991404元（其中应支付设备设施款1450000元；应返还契税406000元；应退还预征土地款及征收土地上的建筑物拆迁、土石方工程、村民道路补偿、青苗补偿款3549344元；应退还为政府解决历史遗留问题垫付如意村英家咀村民水电费868900元；应退还原告征用40.92亩土地时按每平方米多收20元失地农民保险基金及公告费和服务费共计717160元）；2.判令被告退还原告在履行《联合办学协议》过程中为其垫付的各项费用共1283610元（其中：垫付韶山市××学校退休教师补助合计366539元、垫付韶山市××学校公办教师住房公积金725609元、其他绩效工资及工会费用191462元）3.判令被告退还截留韶山市职业中专学校为申报省级示范性学校县级职教中心建设项目的省财政以奖代补专项拨款2500000元；4.判令被告向原告支付违约金3000000元；5.判令被告承担本案全部诉讼费用。

另查明，一、联合办学协议签订后，根据协议约定，被告韶山市人民政府负责征收职中校门口至韶河边20亩土地及其建筑物无偿移交给原告欧雅公司使用，原告欧雅公司共垫付上述征地拆迁补偿安置费1185373元，其中用于支付征地（实际征地15.3729亩）补偿费用745519元（补偿如意村英家组、胡罗组52650元、班竹一组81852元、英家山组281169元、葫芦组329848元），用于支付拆迁成国和户房屋补偿安置费用439854元。2011年10月15日，原告欧雅公司共垫付拆迁职中后面龙泽军、龙泽民两户房屋补偿安置费998717元，其中龙泽军户550136元、龙泽民户448581元，该地块没有完成征地手续，目前仍属所在地农民集体所有。2012年12月3日，因韶河整治，韶山市水务局占用原告欧雅公司从政府出让的3.561亩土地，原告欧雅公司向韶山市水务局提出《关于请求返还征地款的函》，请求水务局返还原告欧雅公司用地款284880元。2012年12月7日，韶山市水务局将284880元支付给原告欧雅公司。2013年1月18日，原告欧雅公司向韶山市地方税务局缴纳契税406000元。

二、经韶山市财政局核实，韶山市财政针对韶山市××学校2009年至2013年财政预算支出计划情况：1.2009年教职工人数为75人，其中在职59人，离退休16人，财政预算支出计划为1659640元；2.2010年教职工人数为72人，其中在职55人，离退休17人，财政预算支出计划1640094元；3.2011年教职工人数为73人，其中在职56人，离退休17人，财政预算支出计划为2372505元；4.2012年教职工人数为68人，其中在职51人，离退休17人，财政预算支出计划为1930486元；5.2013年教职工人数为67人，其中在职51人，离退休16人，财政预算支出计划为1967786元。在年度预算支出计划中，包括工资福利支出（含基本工资、误餐费、生活补贴、未纳入津贴、卫生费、班主任津贴、社会保障缴费、基本医疗保险、其他）、对个人和家庭的补助支出（含离退休费、误餐费、生活补贴、未纳入津贴、遗属补助、住房公积金、其他补贴）、专项支出（含教师培训费、专项基建经费）。

三、2009年-2013年，湖南省财政厅、湖南省教育厅向韶山市××学校下达中央补助资金（职成教育专项经费）2132000元。韶山市财政局下达预算指标并直接拨付至韶山市职业中等学校共计822000元；2013年职业教育实训基地项目1300000元，按文件要求由湘潭市统一组织集中采购，并由湘潭市财政局将资金直接支付到设备供应商，资金并未通过韶山市财政；2009年安排的重庆师范大学培训费用10000元未通过韶山市财政局拨付，由湘潭市财政局统一拨付。

四、在联合办学期间，原告欧雅公司添置的设备设施，尚未处置，亦未安排或委托其他单位或个人予以保管，目前仍闲置在韶山市××学校内。

五、2017年3月29日，原告欧雅公司（反诉被告）以韶山市人民政府为被告（反诉原告）向湖南省长沙市中级人民法院提起民事诉讼。2018年12月14日，湖南省长沙市中级人民法院作出（2017）湘01民初859号民事裁定，以该案不属于人民法院民事案件受理范围为由，裁定驳回原告欧雅公司的起诉及被告韶山市人民政府的反诉。原告欧雅公司不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。2019年10月8日，湖南省高级人民法院作出（2019）湘民终801号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。

湖南省湘潭市中级人民法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”根据上述规定，2015年5月1日新修订实施的行政诉讼法已将行政协议案件纳入行政诉讼受案范围。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议既有行政性又有合同性,是行政性和合同性的创造性结合,其因行政性有别于民事合同,又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近,作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。因行政协议的“两面性”直接决定了行政协议案件的审理，除了适用行政法律规范之外，也要适用民事法律规范。本案中，被告与原告签订的联合办学协议，目的旨在贯彻落实科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，做大做强韶山市××学校，促进韶山市职业教育又好又快发展。涉案协议的签订是依据《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等规范性文件的规定，且协议系原、被告双方真实意思表示，其内容不违背法律规定，亦没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。原、被告双方均应按照协议约定全面履行自己的义务。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”本案中，在协议约定的联合办学期间，由于出现多种原因，原告自行向被告提出解除联合办学协议，被告亦予以同意解除。且原、被告双方共同认可联合办学协议系2013年11月26日解除的。故本案系原、被告协议解除行政协议后的权利义务纠纷问题。

协议签订后，被告多次就协议约定的相关问题进行了研究推进，多次召开了政府专题办公会议，部署相关工作，原告亦进行了投入，开展了相关工作。联合办学协议第七条第二款第二项约定“乙方确保在2010年7月前将环球教育集团总部搬迁到韶山”、第七项约定“乙方确保办学规模6000人以上。第一年学生规模达3000人以上（含职中学生）；三年内在校生规模达6000人以上”，原告欧雅公司在协议签订后，未按上述约定将环球教育集团总部搬迁至韶山，亦未确保约定的学生规模，致使被告无法实现签订联合办学协议的目的，无法做强做大韶山职业教育，其存在根本违约。联合办学协议第七条第一款第四项约定“甲方按学校发展规划，负责征收职中校门口至韶河边20亩土地及其建筑物无偿移交给乙方使用（所有权归甲方）”，被告未按协议约定及时将职中校门口至韶河边20亩土地及其建筑物全部无偿移交给原告使用，且未及时支付征地拆迁补偿安置费用，而由原告垫付该部分费用，违反了协议约定。另，被告未及时返还原告缴纳的契税406000元，存在违约行为。因原、被告均存在违约，原告作为根本违约方，导致被告签订协议为目的无法实现，且在2014年，原告就因严重资不抵债，向法院提出了破产申请，其对协议不能继续履行负有主要责任。故原告要求被告支付3000000元的违约金，没有依据，本院不予支持。

二、关于原告要求被告返还双方解除联合办学协议后应支付给原告各项款项共6991404元的问题。

1.关于原告要求支付设备设施款1450000元的问题。原告在联合办学期间，基于办学需要，添置的电脑、课桌等设备设施，系原告办学的必要投入，协议解除后，原、被告双方虽然就设备设施问题进行了协商，被告对此也进行了价格认证，认证价值为1450023元，被告在对原告的答复函中愿意在1000000元价格内予以收购，但原告未作出是否同意的意思表示，也未对设备设施予以处置，原告主张的设备设施目前仍闲置在韶山市××学校内。故原告要求被告返还1450000元设备设施款，没有依据，不予支持。

2.关于原告要求返还契税406000元的问题。原告在协议约定内的征地范围内，缴纳了406000元的契税。《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号）第三条第二款规定：“关于耕地占用税、契税、农业税和农业特产税。……2.国家机关、事业单位、社会团体、军事单位承受土地房屋权属用于教学、科研的，免征契税。用于教学的，是指教室（教学楼）以及其他直接用于教学的土地、房屋。用于科研的，是指科学实验的场所以及其他直接用于科研的土地、房屋。对县级以上人民政府教育行政主管部门或劳动行政主管部门审批并颁发办学许可证，由企业事业组织、社会团体及其他社会和公民个人利用非国家财政性教育经费面向社会举办的学校及教育机构，其承受的土地、房屋权属用于教学的，免征契税。”本案中，被告同意将学校周边的部分土地出让给乙方用于学校建设，原告承受土地和房屋权属系用于教学，符合上述规定免征契税的情形，且被告亦认可属于免征契税的情形。故原告缴纳的406000元契税应予退还。

3.关于原告要求退还预征地土地款、预征收土地上的建筑物拆迁、土石方工程、村民道路补偿、青苗补偿款3549344元的问题。联合办学协议第七条第一款第四项约定“甲方按学校发展规划，负责征收职中校门口至韶河边20亩土地及其建筑物无偿移交给乙方使用（所有权归甲方）。”根据该约定，被告应承担征收该地块及地上建筑物的征地拆迁补偿安置费用。原告共垫付上述征地拆迁补偿安置费1185373元，其中，韶山市水务局在进行韶山整治中占用3.561亩土地，该局已返还原告用地款284880元，据此，被告应返还原告垫付的征地拆迁补偿安置款900493元。联合办学协议第七条第一款第一项约定“甲方按学校发展规划在职中周边预留土地500亩，用于学校建设，并根据学校规划和办学规模提供与学校办学相适应的用地，用地规模和价格另行议定。”根据该约定，原告应与被告协商，按协商价格承担相关的土地出让费用，被告再开展征地拆迁工作，支付征拆补偿安置款。房屋拆迁补偿安置协议签订后，作为实施单位的韶山市征地拆迁事务所未支付协议约定的补偿安置款项，而由原告垫付拆迁职中后面龙泽军、龙泽民两户房屋补偿安置费共计998717元，虽然该地块一直没有实际完成征收，目前仍属当地农民集体所有，但征地拆迁补偿安置职责系政府及相关职能部门，原告亦没有取得该地块的使用权，无义务支付该笔款项。据此，原告垫付的补偿安置费998717元，被告应予以退还。对原告要求返还土石方工程、村民道路补偿、青苗补偿款问题，因协议中没有约定，且系办学中的自愿和正当投入，与被告无关。故对该请求，不予支持。

4.关于原告要求退还为政府解决历史遗留问题垫付如意村英家咀组村民水电费868900元的问题。该事项在协议中没有约定，系原告的单方行为，与本案无关，且该笔水电费系原告方在办学期间实际所用水电费的总额，原告未厘清村民水电费的金额。故原告要求被告返还该笔费用，没有依据，不予支持。

5.关于原告要求返还征用40.92亩土地时按每平方米多收的20元失地农民保险基金及公告费和服务费共计717160元的问题。联合办学协议第七条第一款第三项约定“甲方按义务教育学校建设标准收取相关税费”。被征地农民保险金属于政府强制性保险，不属于行政收费。《韶山市完全失地农民社会养老保险工作领导小组联席会议纪要》明确规定，土地报批按20元/平方米标准征收社会保障费，要先期到位，除公用设施用地、教育医疗卫生行政用地外，其他项目按照60元/平方米到位。暂时没有相关文件规定教育机构及公益事业单位征用土地，无须缴纳保险金。对公告费和服务费，系由土地受让方应当承担的费用。故原告的该项主张，没有依据，不予支持。

三、关于原告要求被告返还其在履行联合办学协议过程中垫付的各项费用1283610元的问题。联合办学协议第五条第二款约定“甲方每年对学校的人头经费按现有投入不变，现由甲方财政统发的仍由财政统发，现由学校发放的仍由学校发放。……”第四款约定“乙方要保证教职工的合法权益，自觉接受学校教代会的监督，依规成立党组织及工、青、妇等群团组织，保障正常开展工作。对职工的行政人员（含退二线的行政人员）、教职工（解聘的除外），要按上级有关政策规定，足额发放各种津贴和补助，并在不低于职中现有凭据福利水平的基础上，随着办学规模的扩大相应提高。现职中所属的退休教职工所有待遇由甲方负责发放，乙方每年提供10万元给甲方用于解决职中公办退休教职工的福利待遇。”根据上述约定，原告应负担韶山市××学校的职工和退休人员的相关工资福利待遇、住房公积金及工会经费，并每年提供100000元用于解决退休教职工的福利待遇。在联合办学之前，韶山市××学校亦负担了上述费用，且韶山市财政局已按协议约定，每年足额拨付了预算费用至韶山市××学校。另，对公办教职工的住房公积金缴存比例系联合办学前由学校在规定范围内，经教代会通过自行确定的，韶山市财政已按政策规定的标准进行预算并实际拨付至学校，不足部分由学校自行解决，协议签订后，亦符合协议约定的“现由甲方财政统发的仍由财政统发，现由学校发放的仍由学校发放”情形。据此，原告要求退还上述费用，没有依据，不予支持。

四、关于原告要求被告退还截留的韶山市××学校为申报省级示范性学校县级职教中心建设项目的省财政以奖代补专项拨款2500000元的问题。联合办学协议第七条第一款第八项约定“甲方以‘韶山市职业中专’的名义向上级争取的有关职业教育发展的各项经费，全部用于学校的建设和发展，不截留挪作他用，甲、乙双方共同开设专用账户，并由甲方负责监督”。第七条第二款第九项约定“甲方以‘韶山市职教中心’的名义向上级争取的有关项目经费，全部用于‘韶山市职教中心’的建设；……”本案中，经韶山市财政局、教育局的共同核实，湖南省财政厅、湖南省教育厅向韶山市××学校下达中央补助资金（职成教育专项经费）2132000元，已全部按文件规定用于专项开支或直接拨款至学校。原告主张的上级财政向职教中心下达的补助资金，因协议约定全部用于韶山市职教中心的建设，与本案无关。故原告要求返还该笔费用，没有依据，不予支持。

综上，原、被告均未完全按照《联合办学协议》约定履行其义务，双方协议一致解除联合办学协议后，应各自承担自己的责任。原告欧雅公司的诉求，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《中华人民共和国合同法》第九十七条之规定，判决：一、被告韶山市人民政府在本判决生效之日起三十日内返还原告湖南欧雅教育科技有限公司契税406000元；二、被告韶山市人民政府在本判决生效之日起三十日内支付原告欧雅公司垫付的征地拆迁补偿安置费1899210元；三、驳回原告湖南欧雅教育科技有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告韶山市人民政府承担。

欧雅公司不服原审判决，向本院提起上诉称:1.原审判决关于上诉人为根本违约方，应对协议不能继续履行负有主要责任的认定错误，被上诉人未按协议履行义务，造成上诉人对三块土地开发建设停滞，应支付违约金；2.原审判决对上诉人要求支付设备设施款不予支持错误；3.原审判决未支持上诉人要求返还土石方工程、村民道路补偿、青苗补偿款、及垫付水电费的诉请错误；4.原审判决不予支持上诉人要求返还征用40.92亩土地中多收的每平方米20元失地农民保险基金及公告费和服务费的诉请错误；5.原审判决未支持上诉人要求政府返还垫付的各项费用1283610元的诉请错误；6.原审判决应支持上诉人要求政府退还截留的韶山市××学校为申报省级示范性学校县级职教中心建设项目的省财政以奖代补专项拨款2500000元。综上，请求判决：1.撤销原判第三项；2.被上诉人向上诉人返还双方解约后应支付给上诉人的各项款项共4686194元（设备设施款1450000元；征收土地上建筑物拆迁、土石方工程、村民道路补偿、青苗补偿1650134元；为政府垫付水电费868900元、征用40.92亩土地时被多收取的20元∕平方米的失地农民保险基金及公告、服务费717160元）；3.退还上诉人在履约过程中垫付的各项费用1283610元（垫付退休教师补助366539元、住房公积金725609元、其他绩效及工会费用191462元）；4.退还韶山市××学校为申报省级示范性学校县级职教中心建设项目的省财政以奖代补专项拨款2500000元；5.支付违约金3000000元；6、由被上诉人承担诉讼费用。

被上诉人韶山市人民政府答辩称：1.上诉人没有依约定进行搬迁和招收学生，协议解除后上诉人申请破产，原审判决认定上诉人根本违约事实清楚；2.设备设施系上诉人办学期间购置，政府曾去函对该设备设施作出了意思表示，但上诉人不予回复，对该财物听之任之，导致目前已经无使用价值，原判决不予支持其请求正确；3.土石方工程、村民道路、青苗补偿均是上诉人在建设中支付的费用，与政府无关。水电费用是上诉人办学中的用水费用，政府还曾出资3万元为村民安装自来水；4.被征地农民保险、公告费和服务费应由上诉人自行承担；5.上诉人在办学过程中的各项费用，协议有明确规定，应由其自行承担；6.申报省级示范性学校县级职教中心建设项目的省财政以奖代补专项拨款2500000元系用于职教中心，职教中心不在联合办学范围内，该申报与上诉人无关。综上，请求驳回上诉，维持原判。

当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。

二审期间各方当事人均未提供新的证据。二审调查中，对韶山市人民政府《关于解除与湖南欧雅教育科技有限公司联合办学协议相关事宜的答复函》中对于设备设施款的答复意见，上诉人未能举证证明其有过明确的意思表示。

二审另查明：韶山市人民政府在原审诉讼中出具的《情况说明》中陈述欧雅公司垫付900493元征收款的征收范围是校门口至韶河边11.8119亩土地，2018年由韶山市××学校用于修建运动场。

本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。

本院认为，根据原审判决内容并结合双方诉辨情况,本案二审的争议焦点为:1.双方在协议履行过程中是否存在违约情形；2.上诉人要求韶山市人民政府支付各项款项的诉讼请求能否支持。

一、关于双方在协议履行过程中是否存在违约情形。

韶山市人民政府与欧雅公司协商签订涉案协议，其目的是为了做大做强韶山市职业中专，促进韶山市职业教育又好又快发展，使学校规模达到三年内在校学生6000人以上，占地300亩，固定资产投资6000万元以上，创建“韶山市现代职业技术学院”。协议内容不违反法律法规的禁止性规定,依法有效，双方应依约履行相应的义务。欧雅公司因自身资金状况及应对职业教育市场经营风险的能力不足导致履约不能，其未能依约扩大招生规模使协议的根本目的难以实现，是协议无法继续履行的直接原因。欧雅公司称系韶山市人民政府迟延征地导致项目不能顺利进行，但在韶山市人民政府已经依约将现有职中财产移交，并已经将部分征用土地转让其用于学校建设的情形下，欧雅公司并未提交充分证据证明韶山市人民政府的未全部征收完成土地的行为导致其在签约后三年仍不能将环球教育集团总部搬迁至韶山，也不能证明政府的上述行为必然导致其无法保证办学招生规模。原审判决根据审理查明的事实，认定韶山市人民政府和欧雅公司双方在协议约定的期限内均未履行完约定义务，在协议履行过程中均有违约行为，应各自承担相应的责任，并无不当。协议违约条款约定的目的是对无过错一方当事人所受损失的补偿，欧雅公司上诉主张韶山市人民政府支付违约金，没有事实和法律依据，本院不予支持。

二、欧雅公司支付款项的诉讼请求能否支持的问题。

1.欧雅公司要求退还支付的预征地土地款及契税问题。根据协议对双方权利义务的约定及相关政策规定，原审判决由韶山市人民政府予以支付，并无不当，本院予以认可。

2.关于欧雅公司上诉要求韶山市人民政府返还其他款项的问题。上诉人认为韶山市人民政府不予返还设施设备款项系违反承诺的行为。对此，本院认为，该设备设施系欧雅公司履约办学的必要投入，其提出解除协议，该部分财产应由其自行处理。但欧雅公司在收到韶山市人民政府愿意收购的答复后，一直未给予明确的意思表示，亦未对该设施设备作出必要的处理，导致其闲置多年。欧雅公司对于该设施设备的损失应自行承担。经查，对于欧雅公司诉讼中要求返还的款项，韶山市人民政府在上诉人提出解除协议请求时，就已经对款项是否应予以支付，逐项给予欧雅公司了明确的书面答复，并具体说明了理由。原审法院经审查认为不予返还上述款项，均有协议和政策规定为依据，判决驳回该诉讼请求，处理并无不当。二审中上诉人并未提出新的事实和理由，对其上诉请求，本院不予支持。

综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人湖南欧雅教育科技有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长： 黄一凡

审判员： 赵　旻

审判员： 赫荣生

二〇二一年四月二十二日

书记员： 庞亦芝