湖南高级法院企业行政判例 

 土地颁证行为无效，

行政机关一定要赔偿吗？    

（所选判例，仅供探讨，不代表本号观点）

杨应军律师（13911859296同微信号）：执业十八年，出版四部专著，专注企业行政案件。

   代理的行政案件涉及各级地方政府，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

    代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等），已出版专著如下：

   一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

   二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

   三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

   四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）

    另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。

（杨应军原创，诚交诗书画雅人）

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裁判要旨：

本院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”本案中，从湘联公司的诉讼请求来看，湘联公司系单独提起行政赔偿诉讼，岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局的行为需先行被确认违法才承担赔偿责任。从湘联公司的起诉状以及本院调查询问的情况来看，湘联公司是认为岳阳楼区人民法院（2007）楼行初字第5号行政判决和岳阳中院（2009）岳中行终字第45号行政判决对撤销土地证违法已经有认定，依据该生效判决，岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局应承担赔偿责任。首先。从上述判决来看，湘联公司在该案中起诉的被告是岳阳市自然资源和规划局，该生效判决并未对岳阳市人民政府作出判决。且湘联公司在本案中称撤证经过岳阳市人民政府的批准同意,但该行为是行政机关的内部管理行为，故岳阳市人民政府不是本案的适格被告。其次，从上述生效判决的裁判理由和判决结果来看，该判决是认为湘联公司采取欺骗手段获取的土地权利证书自始无效，无需公告撤销，并以此为由判决岳阳市自然资源和规划局下属岳阳经济技术开发区分局在岳阳晚报刊登公告撤销土地使用证行为无效，该判决并没有确认岳阳市自然资源和规划局收回土地权利行为违法，只是认为撤销是多余的，故上述判决不能认定为确认岳阳市自然资源和规划局收回土地权利违法的判决，湘联公司以此为由对岳阳市自然资源和规划局直接提出赔偿，不符合单独提起行政赔偿的前置条件，其起诉应予以驳回。一审法院以湘联公司未向岳阳市自然资源和规划局及岳阳市人民政府提出过赔偿申请，不符合先行处理原则为由驳回湘联公司的起诉，该裁判理由不当。一审法院驳回湘联公司的起诉，应适用裁定书而不是判决书，应予以纠正，但一审法院案件处理结果正确，故维持一审裁定。

裁判文书：

湖南省高级人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

（2021）湘行赔终6号

上诉人（原审原告）：岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司。住所地：岳阳经济技术开发区通海路金辉小区综合楼**。

法定代表人：龙志兵，该公司董事长。

委托代理人：罗微，湖南纲维律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府，住所地：岳阳市金鹗中路**。

法定代表人：李爱武，该市市长。

委托代理人：刘俊，岳阳市自然资源和规划局工作人员。

委托代理人：尹和平，岳阳市司法局工作人员。

被上诉人（原审被告）：岳阳市自然资源和规划局，住，住所地：岳阳市岳阳大道**

法定代表人：陈峰，该局局长。

委托代理人：葛春飞，岳阳市自然资源和规划局岳阳经济技术开发区分局工作人员。

委托代理人：薛冬定，湖南昌言（岳阳）律师事务所律师。

上诉人岳阳经济技术开发区湘联置业有限公司（以下简称湘联公司）因与被上诉人岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局行政赔偿一案,不服岳阳市中级人民法院（以下简称岳阳中院）（2020）湘06行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

岳阳中院经审理查明:1998年10月，湘联公司与岳阳市国土管理局签订了2份《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让金纯收益为每平方米15元，共计12万元。湘联公司交纳了12万元土地出让金，取得了岳市国用（1999）字第K027、K028《国有土地使用证》。2002年因土地证遗失，申请补办了岳市国用（2002）第K051、K052号《国有土地使用证》，土地使用权面积分别为3417.5平方米和3364.9平方米（合计10.18亩）

2006年7月25日,岳阳市国土局根据法院生效《刑事判决书》（岳阳楼区人民法院2005年10月24日作出2005岳楼刑初字第315号及岳阳中院2006年6月23日作出的2005岳中刑二终字第83号）及2006年6月29日中共湖南省岳阳市纪律检查委员会作出的《关于对湘联置业有限公司骗取批准、非法占用并非法转让琵琶王立交桥东南角土地问题进行处理的会议纪要》，向岳阳市人民政府出具《关于撤销湘联置业有限公司国有土地使用证的请示》，收到报告后岳阳市人民政府相关领导批示“同意市纪委、市国土局意见”。2006年9月6日被告下属岳阳市国土局岳阳经济技术开发区分局在《岳阳晚报》上刊登公告，撤销湘联公司持有的岳市国用（2002）第K051号、第K052号《国有土地使用权证》（国土面积合计10.18亩）。湘联公司不服，于2006年10月30日向岳阳市人民政府申请行政复议，2006年12月14日岳阳市人民政府作出岳政复决字（2006）10号《行政复议决定书》，称市国土局经请示人民政府，作出撤销决定并予公告符合《湖南省土地登记办法》第31条之规定，故作出维持岳阳市国土局撤销国土使用权证的决定。在此之前2006年11月20日岳阳市人民政府组织召开“关于湘联置业有限公司骗取批准非法占用的琵琶王立交桥东南角土地处置问题”的会议并形成纪要，决定对收回的已拆迁的13亩国有土地由市国土局组织拍卖。为此岳阳市国土局于2006年12月28日在《岳阳晚报》上刊登涉案土地的《土地使用权拍卖出让公告》，2007年10月24日该宗土地完成拍卖出让手续。前述行政复议决定作出后，湘联公司不服，以岳阳市国土局为被告向岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，岳阳楼区人民法院经审理后认为“依据《湖南省土地登记办法》第31条规定：采取欺骗手段获取土地权利证书的，该土地权利证书无效。（本案）无需公告撤销，被告在晚报刊登撤销土地证的行为没有法律依据且程序违法，应认定行为无效”，故于2009年9月5日作出（2007）楼行初字第5号《行政判决书》，判决被告岳阳市国土局下属经开区分局在晚报刊登撤销土地登记公告的行为无效。岳阳市国土局上诉后，岳阳中院2009年11月30日作出的（2009）岳中行终字第45号《行政判决书》，维持了岳阳楼区人民法院的一审判决。行政判决生效以后，原、被告对该判决的结论仍然存在不同的理解，原告主张法院确认撤销行为无效表明原告仍合法享有土地使用权，被告主张生效判决仅仅确认撤销方式的不当并不使自始无效的登记因此合法化，但原、被告均未寻求法院对此问题予以释明。2010年2月8日后湘联公司联合维德公司多次向岳阳市国土局出具《报告》，请求解决琵琶王立交桥东南角土地相关问题，要求解决的问题不限于前述两本土地权证所指的土地，包含原告未批先用和虽与被告签订出让合同但未取得使用权证的其他土地（此间有岳阳中院、湖南省高级人民法院审理的湘联公司不服湖南省国土资源局对其违法使用土地给予行政处罚的诉讼案件、产生的裁判文书有：2007岳中行初第4号《行政判决书》、2007湘高法行终41号《行政裁定书》、2008岳中行初字第2号《行政判决书》、2008湘高法行终95号《行政判决书》）。岳阳市国土局收到原告出具的报告后，直至2015年4月27日才向原告湘联公司出具《回复》，称“事项时间跨度大，牵涉单位、人员多，问题复杂，建议原告通过司法途径解决”。2015年7月8日湘联公司向岳阳中院提起行政诉讼，请求法院判令岳阳市国土局、岳阳市人民政府为原告办理37.44亩国有土地使用权并赔偿因迟延办证损失2000万元。岳阳中院审理后于2015年12月15日向岳阳市人民政府出具《司法建议书》，称“该案系历史遗留问题，且争议标的物已由政府处置，鉴于原告起诉有一定的事实和理由，为化解争议，解决多年的遗留问题，避免损失继续扩大，提议贵府在收到司法建议书后十五日内，积极与原告沟通，在尊重历史，注重现实的基础上就相关土地问题进行协调处理。”收到法院司法建议书以后，岳阳市人民政府法制办公室于2016年3月2日、2017年6月15日向岳阳市人民政府分别出具《关于湘联公司土地行政登记诉讼案件的报告》和《关于湘联公司土地遗留问题的处理建议》，该报告结合了2014年5月6日岳阳中院作出的（2013）岳中刑再终字第5号刑事判决书（该判决书改变了岳阳楼区人民法院2005岳楼刑初字第315号刑事判决书、岳阳中院2005岳中刑二终字第83号刑事判决书、岳阳楼区人民法院2011楼刑再初字第2号刑事判决书与本案相关的审理查明事实，即否定了“被告人采取欺骗手段，冒用湖南维德公司的名义从环宇公司非法取得土地使用权，转至其私人所有的湘联公司使用”的刑事事实认定），认为原告湘联公司取得的岳市国用（2002）K51号及K52号应属于合法有效的土地使用权证，建议对湘联公司取得土地使用权证的土地按原规划指标、综合当时出让价格和现行市场价格进行处置，在双方无法形成协调意见的情况下，通过诉讼由法院组织协调。《报告》和《建议》出台后，岳阳市国土局未能按市政府2016年12月22日会议要求牵头查明情况并提出处理意见，当时岳阳市国土局在对岳阳市政府的报告中表示“湘联公司在三宗土地上（其中一宗即为与本案有关的K51、K52土地）投入，我局无法亦无权认定”。至本案起诉时为止，一揽子协调解决原告湘联公司琵琶王立交桥东南角土地问题的方案，事实上被拖延闲置。2017年9月21日湘联公司向岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告岳阳市国土局2006年12月28日拍卖其K051、K052土地的行为违法。案件审理期间，原告以相关争议岳阳市人民政府正在协调解决为由，申请法院中止审理，此前岳阳楼区人民法院亦向被告岳阳市国土局出具《司法建议书》，建议双方协商沟通，避免矛盾的激化。岳阳市国土局收到《司法建议书》之后以无法组织协调为由，请求法院依法判决。2018年4月8日岳阳楼区人民法院作出（2017）湘0602行初97号行政裁定书，认为原告在确认被告撤销土地使用证行为违法的行政诉讼完成之后，在不迟于2010年2月8日即已知道该宗地被岳阳市国土局予以公开拍卖，而原告直至2017年9月21日才向岳阳楼区人民法院提起确认拍卖行为违法的行政诉讼，起诉超过法律规定的期限，故裁定驳回了原告的起诉。湘联公司不服向岳阳中院提起上诉，岳阳中院审理后于2018年8月10日作出行政裁定，该裁定认为原告虽自2010年2月8日知悉被告土地拍卖行为，但原告自当时起即为该诉争土地多次与被告协调沟通，期间耽误的起诉期限不属于原告自身的原因，原告起诉没有超过法律规定的起诉期限，故裁定撤销岳阳楼区人民法院（2017）湘0602行初97号《行政裁定书》，指令继续审理。案卷退回岳阳楼区人民法院后，湘联公司以岳阳市政府正组织协调、案件有望和解为由，请求法院延期审理，岳阳楼区人民法院于2019年3月5日进行了重新立案，并于2019年6月18日作出（2019）湘0602行初27号行政裁定书，裁定驳回原告湘联公司请求确认被告岳阳市自然资源和规划局土地拍卖行为违法的起诉。

岳阳中院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请复议或者行政诉讼时一并提出。该条确定的行政先行处理原则，是指在行政赔偿请求人向法院提起行政赔偿诉讼之前，应先向行政赔偿义务主体请求赔偿，由行政机关依法进行处理。只有对赔偿义务机关的处理结果不满意，包括逾期不予处理，赔偿请求人才可以向法院提起赔偿诉讼。本案中，湘联公司因琵琶王立交桥东南角土地共10.18亩（约6786平方米）被岳阳市自然资源和规划局挂牌出让给了岳阳市玉鑫房地产公司，虽多次涉诉，但从未向岳阳市自然资源和规划局以及岳阳市人民政府提出过赔偿申请，岳阳市自然资源和规划局以及岳阳市人民政府也从未受理过其申请，更不存在逾期不予处理的情况，因此，湘联公司的起诉不符合先行处理原则，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，判决驳回湘联公司的起诉。

湘联公司上诉称，1、案涉土地赔偿问题已经经过被上诉人处理，被上诉人明确拒绝赔偿并建议通过诉讼途径解决纠纷，一审驳回起诉错误。2、上诉人就案涉土地被撤证的问题已向法院提起诉讼，撤证行为已被确认无效，现上诉人针对该行为提起行政赔偿诉讼也无需经过赔偿义务机关先行处理。3、本案是行政赔偿诉讼案件，原审并未组织双方就上诉人一审提交的证据资料进行质证，并非采用一审案件庭审程序审理本案而是采取听证方式，程序严重违法。4、上诉人与被上诉人之间就土地赔偿问题，在岳阳两级法院发生多起诉讼，岳阳两级法院都是以司法建议的函件形式要求政府部门协调处理从而驳回上诉人的起诉或者要求上诉人撤诉来推卸司法裁判者的责任，上诉人认为岳阳两级法院已不能客观公正处理本案。请求：1、撤销岳阳中院（2020）湘06行赔初3号行政赔偿判决；2、提审或者指令岳阳中院以外的本省其他中级人民法院审理本案；3、所有诉讼费用由被上诉人承担。

岳阳市人民政府答辩称，1、岳阳市人民政府不是适格被告，答辩人的批准同意是行政机关内部管理行为不可诉，具体做出登报撤销行为的行政机关是岳阳市国土资源局经济技术开发区分局，答辩人没有对上诉人作出具体行政行为，更不存在违法的行政行为，答辩人不是本案行政赔偿义务机关。2、上诉人不具备提出行政赔偿请求条件。生效判决认定上诉人采取欺骗手段取得土地使用权，该土地权利证书无效，是依法无效，自始无效。岳阳市自然资源局根据当时判决，对涉案土地拍卖是合法的。法院只是判决在晚报刊登撤销公告行为无效，并没有对收回土地使用权和拍卖出让作出违法认定。3、刊登撤销土地证行为无效不影响土地拍卖的合法性。请求驳回上诉人的起诉。

岳阳市自然资源和规划局答辩称，1、湘联公司应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿程序先行向赔偿义务机关申请赔偿，湘联公司没有提交行政赔偿申请书，也不知道有哪些具体赔偿请求，不符合先行处理的相关规定。2、本案涉及两个行政行为。一是撤证行为，二是土地拍卖行为，导致土地无法返还的行为是土地拍卖行为，而不是撤证行为。岳阳楼区人民法院（2019）湘0602行初27号行政判决已驳回湘联公司的起诉，没有确认土地拍卖行为违法。请求驳回上诉，维持原判。

一审认定案件事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。对一审查明的案件事实本院予以确认。

另查明一：湘联公司在一审的诉讼请求为：1、岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局共同赔偿因其损害土地使用权造成的损失5000万元及利息；2、本案所有诉讼费用由岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局承担。

另查明二：2006年9月6日，岳阳市自然资源和规划局（原岳阳市国土资源局）下属岳阳经济技术开发区分局在《岳阳晚报》上刊登公告，撤销湘联公司持有的岳市国用（2002）第K051号、第K052号《国有土地使用权证》。湘联公司不服，向岳阳市人民政府申请复议，岳阳市人民政府作出行政复议决定予以维持。湘联公司不服，以岳阳市国土资源局为被告向岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，岳阳楼区人民法院于2009年9月5日作出（2007）楼行初字第5号行政判决，认为依据《湖南省土地登记办法》第31条规定,采取欺骗手段获取土地权利证书的，该土地权利证书无效，无需公告撤销。遂判决岳阳市国土资源局下属岳阳经济技术开发区分局在岳阳晚报刊登撤销土地证的行为无效。岳阳市国土资源局不服，提出上诉，岳阳中院于2009年11月30日作出的（2009）岳中行终字第45号行政判决，驳回上诉，维持原判。

另查明三，湘联公司在一审起诉状中称：“岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局撤销湘联公司持有的岳市国用（2002）第K051、K052号《国有土地使用权证》的行为已被人民法院确认无效，对湘联公司名下土地本应恢复原状，但该土地由于已被拍卖而实际上无法复原，故岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局对此应当进行赔偿。”本院在二审询问湘联公司时，湘联公司表示因岳阳楼区人民法院（2007）楼行初字第5号行政判决和岳阳中院（2009）岳中行终字第45号行政判决，对撤销土地证违法已经有认定，依据该生效判决，岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局应承担赔偿责任。

本院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”本案中，从湘联公司的诉讼请求来看，湘联公司系单独提起行政赔偿诉讼，岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局的行为需先行被确认违法才承担赔偿责任。从湘联公司的起诉状以及本院调查询问的情况来看，湘联公司是认为岳阳楼区人民法院（2007）楼行初字第5号行政判决和岳阳中院（2009）岳中行终字第45号行政判决对撤销土地证违法已经有认定，依据该生效判决，岳阳市人民政府、岳阳市自然资源和规划局应承担赔偿责任。首先。从上述判决来看，湘联公司在该案中起诉的被告是岳阳市自然资源和规划局，该生效判决并未对岳阳市人民政府作出判决。且湘联公司在本案中称撤证经过岳阳市人民政府的批准同意,但该行为是行政机关的内部管理行为，故岳阳市人民政府不是本案的适格被告。其次，从上述生效判决的裁判理由和判决结果来看，该判决是认为湘联公司采取欺骗手段获取的土地权利证书自始无效，无需公告撤销，并以此为由判决岳阳市自然资源和规划局下属岳阳经济技术开发区分局在岳阳晚报刊登公告撤销土地使用证行为无效，该判决并没有确认岳阳市自然资源和规划局收回土地权利行为违法，只是认为撤销是多余的，故上述判决不能认定为确认岳阳市自然资源和规划局收回土地权利违法的判决，湘联公司以此为由对岳阳市自然资源和规划局直接提出赔偿，不符合单独提起行政赔偿的前置条件，其起诉应予以驳回。一审法院以湘联公司未向岳阳市自然资源和规划局及岳阳市人民政府提出过赔偿申请，不符合先行处理原则为由驳回湘联公司的起诉，该裁判理由不当。一审法院驳回湘联公司的起诉，应适用裁定书而不是判决书，应予以纠正，但一审法院案件处理结果正确，故维持一审裁定。

综上，上诉人湘联公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长： 李隽明

审判员： 彭斌韬

审判员： 涂勇华

二Ｏ二一年三月十八日

书记员： 刘亦诚