河南高级法院企业行政判例  

土地权属争议案件中的审查要点

（所选判例，仅供探讨，不代表本网观点）

杨应军律师（13911859296同微信号）：执业十八年，出版四部专著，专注企业行政案件。

   代理的行政案件涉及各级地方政府，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

    代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等），已出版专著如下：

   一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

   二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

   三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

   四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）

    另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。

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裁判要旨：

本院认为，根据2016年9月12日原洛宁县教育局与长水乡人民政府签订的《原三高中校田移交协议》，及2019年4月16日长水镇人民政府出具的情况说明，结合本案中洛宁县政府证明“系集体馈赠”的证据较弱的情况，可以认定现洛宁县教体局、长水镇人民政府同意待相邻两村之间的土地争议明确后，其将涉案争议土地退还给原所有权人的事实。在此基础上，不宜再以“系集体馈赠”的理由，将争议土地确权给洛宁县教体局，因为这既未尊重利害关系人的意见，也徒然增加社会矛盾，涉案的土地权属争议处理决定在适用法律和行政裁量上均不妥当。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。

裁判文书：

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）豫行终3134号

上诉人（一审被告）洛宁县人民政府。住所地：河南省洛宁县兴宁中路**。

法定代表人周东柯，县长。

被上诉人（一审原告）洛宁县长水镇后湾村五里庙组。住。住所地：河南省洛宁县长水镇后湾村

负责人冯化民，组长。

原审被告洛阳市人民政府。住。住所地:河南省洛阳市洛龙区开元大道**

法定代表人刘宛康，市长。

原审第三人洛宁县教育体育局。住所地。住所地：河南省洛宁县兴宁中路 法定代表人李雪锋，局长。

原审第三人洛宁县长水镇黄洼村七里庙组。住所地。住所地：河南省洛宁县长水镇黄洼村 负责人张江涛，组长。

洛宁县长水镇后湾村五里庙组（以下简称后湾村五里庙组）诉洛宁县人民政府（以下简称洛宁县政府）、洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）土地行政管理及行政复议决定纠纷一案，洛阳市中级人民法院依法作出（2020）豫03行初213号行政判决。洛宁县政府不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

后湾村五里庙组一审请求：1.撤销洛宁县政府2019年7月3日作出的宁政[2019]9号《关于长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组及洛宁县教育局土地权属争议的处理决定》、洛阳市政府2020年6月24日作出的洛政复决字[2020]第33号行政复议决定书，并责令洛宁县政府重新作出决定，确权争议土地归后湾村五里庙组所有；2.诉讼费由洛宁县政府、洛阳市政府承担。

洛阳市中级人民法院一审查明，后湾村五里庙组与第三人洛宁县长水镇黄洼村七里庙组（以下简称黄洼村七里庙组）对双方交接处的约六十余亩土地所有权发生争议，2019年3月28日，黄洼村七里庙组作为申请人，以后湾村五里庙组为被申请人，向洛宁县政府申请土地确权，后洛宁县教育体育局（原洛宁县教育局，以下简称洛宁县教体局）作为第三人参加确权。2019年7月3日，洛宁县政府作出宁政[2019]9号《关于长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组及洛宁县教育局土地权属争议的处理决定》。该决定查明：其四至：东至路、西至沟东堰、南至后湾村，面积62.25亩。1962年长水乡人民政府将上述该宗地从黄洼村、后湾村两个村集体用地中无偿划拨给洛宁第三高中（黄洼村七里庙组所称的洛宁二中）使用，用于勤工俭学，补贴师生生活。该宗土地一直由学校经营至2016年（期间，1994年至2016年学校将该地出租给长水乡长水村村民丁建周耕种）。2012年原洛宁三高中撤并后，其资产由上级主管部门原洛宁县教育局管理。2016年9月12日原洛宁县教育局与长水乡人民政府签订《原三高中校田移交协议》，将原三高中经营的校田使用权移交给长水乡人民政府。洛宁县政府认为，原洛宁第三高中从1962年至2016年耕种经营该宗地，已达50余年。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》（[1995]国土籍字第26号）第十六条第二款第四项规定“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：（4）接受农民集体馈赠的”，该宗地应属国家所有。原洛宁县教育局向长水镇人民政府移交土地使用权，应当依法办理土地使用权转移手续。洛宁县政府遂作出如下处理决定：一、该争议的62.25亩土地属国有土地，土地使用权归洛宁县教育局；二、该宗土地的使用权需要进行转移的，由洛宁县教育局、长水镇人民政府向县自然资源局申请办理土地使用权转移审批。

黄洼村七里庙组不服洛宁县政府作出宁政[2019]9号的处理决定，向洛阳市中级人民法院提起诉讼，洛阳市中级人民法院认为黄洼村七里庙组对该决定不服，应当先申请行政复议，而不能直接提起行政诉讼。遂于2019年11月4日作出（2019）豫03行初313号行政裁定书，驳回黄洼村七里庙的起诉。黄洼村七里庙组不服向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2019年12月27日作出（2019）豫行终4079号行政裁定书，驳回黄洼村七里庙组上诉，维持一审裁定。

黄洼村七里庙组于2020年1月6日向洛阳市政府申请行政复议，因河南省启动重大突发公共卫生事件响应，中止该案的审理。2020年6月24日洛阳市政府作出洛政复决字[2020]第33号行政复议决定书，维持洛宁县政府作出的宁政[2019]9号《关于长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组及洛宁县教育局土地权属争议的处理决定》，并向各方送达该复议决定书。现后湾村五里庙组不服，遂提起本案诉讼。

一审另查明，2016年洛宁县长水乡中心学校向原洛宁县教育局报告《关于原三高中校田纠纷的处理建议》载明：三高中停办后，七里庙组村民多次到县信访办、市信访办反映收回地权一事，中心校也配合乡政府对此给村民解释，合同未到期，此事无法处理。今年麦收后，该村村民不断到信访办、教育局、乡政府和中心校反映此事，理由是原土地是村无偿提供给学生勤工俭学用的，如今三高已停办，土地所有权理应收回村管。乡政府领导近期多次找中心校谈解决办法，建议中心校向教育局汇报，土地所有权归黄洼村七里庙组，平息村民上访一事。2016年9月12日洛宁县教育局与长水乡人民政府签订的《原三高中校田移交协议》载明：2012年8月三高中撤并后，以上两村群众多次到市、县信访部门和长水乡人民政府反映，要求收回地权，由村民自己耕种。鉴于上述情况，为让利于民，化解矛盾，县教育局同意，从2017年1月1日起，将60余亩校田移交给长水乡人民政府接管。此土地移交后，由该土地引发的矛盾纠纷，均由长水乡人民政府负责处理。2019年4月16日洛宁县长水镇人民政府出具长水镇关于洛宁三高中移交土地的情况说明载明：原洛宁长水三高中使用长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组土地一事，现教育局于2016年9月12日与长水镇人民政府签订协议将地移交给长水镇政府。目前，由于两个村对该地有争议，暂由镇政府管理，待两个村争议确权后，长水镇政府将该地归还给土地所有者。

一审庭审后，洛宁县政府提交2020年10月9日加盖洛宁县自然资源局的印章的《情况说明》，该情况说明载明：关于洛宁县长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组土地登记所有证问题，经查阅档案材料，两个村均未办理土地所有权证，原因是2014年土地确权登记时，因黄洼村与后湾村长期存在土地争议，长水镇人民政府对此调解未果，黄洼村与后湾村在土地登记确权发证时一直未进行登记。待黄洼村与后湾村土地纠纷解决后，再进行两个村的土地登记确权发证工作。

一审认为，涉案土地原属农村集体所有，虽洛宁第三高中从1962年就使用案涉土地用于勤工俭学，补贴师生生活，但原村集体并不认可将案涉土地馈赠洛宁第三高中，且本案亦未有充分证据能够证明原村集体将案涉土地馈赠洛宁第三高中之事实。从原洛宁县教育局与长水乡人民政府签订的《原三高中校田移交协议》、长水镇人民政府出具长水镇关于洛宁三高中移交土地的情况说明以及洛宁县政府提交的情况说明看，系因黄洼村七里庙组与第三人后湾村五里庙组存在土地权属争议，未将涉案土地归还原农村集体组织及进行土地确权工作，并非原农村集体组织已将案涉主体进行了馈赠。故洛宁县政府作出的宁政[2019]9号《关于长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组及洛宁县教育局土地权属争议的处理决定》，将案涉土地确认为国有土地证据不足、适用法律及处理结果错误。同样，洛阳市政府作出维持洛宁县政府作出的宁政[2019]9号洛政复决字[2020]第33号行政复议决定书不当，依法也应予撤销。至于后湾村五里庙组在洛宁县政府作出的宁政[2019]9号《关于长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组及洛宁县教育局教育局土地权属争议的处理决定》后，并未申请行政复议，但鉴于黄洼村七里庙作为申请人提起复议后，后湾村五里庙组也作为第三人参与复议过程，故后湾村五里庙组作为利害关系人作为原告诉求撤销洛宁县政府作出的宁政[2019]9号《关于长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组及洛宁县教育局教育局土地权属争议的处理决定》以及洛阳市政府作出的洛政复决字[2020]第33号行政复议决定书，于法有据。综上，后湾村五里庙组诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第二款、第七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十六条第三款之规定，判决：一、撤销洛阳市政府2020年6月24日作出的洛政复决字[2020]第33号行政复议决定书；二、撤销洛宁县政府2019年7月3日作出的宁政[2019]9号《关于长水镇黄洼村七里庙组与后湾村五里庙组及洛宁县教育局土地权属争议的处理决定》；三、责令洛宁县政府对案涉土地权属争议重新作出处理决定。案件受理费50元，由洛宁县政府承担。

洛宁县政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定错误。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》([1995]国土籍字第26号)第十六条第二款第四项规定“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有:（4）接受农民集体馈赠的”。该规定是结合我国土地政策和国家社会制度变化的实际情况而制定的唯一确定土地所有权的法规政策依据。上诉人经调查多名知情证人及有关资料证实，涉案宗地自1962年长水乡人民政府从黄洼村、后湾村两个村集体用地中无偿划拨给洛宁县三高中使用，用于勤工俭学，补贴师生生活。在当时的历史背景下，集体土地无偿馈赠给学校勤工俭学、补贴师生生活的情况是非常正常的，群众都是积极支持的。该宗土地一直由学校经营至2016年，原洛宁第三高中从1962年至2016年耕种经营该宗地，已达50余年。在此期间，黄洼村、后湾村均未提出过任何异议。50余年的经营事实和多名知情证人的证词、当事人双方的陈述都足以证明该宗土地已经馈赠于学校的客观事实，而不以黄洼村、后湾村在2016年即50年后再“不予认可”而抹煞。本案事实简单清晰，原审法院对事实部分存在认识错误。上诉人在处理本案土地争议的过程中，进行了充分的调查，听取了各方的意见，根据案件客观事实，准确适用法律，作出了正确的处理决定。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人原审诉讼请求。

被上诉人及原审被告、原审第三人均未提交书面答辩意见。

本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。

本院认为，根据2016年9月12日原洛宁县教育局与长水乡人民政府签订的《原三高中校田移交协议》，及2019年4月16日长水镇人民政府出具的情况说明，结合本案中洛宁县政府证明“系集体馈赠”的证据较弱的情况，可以认定现洛宁县教体局、长水镇人民政府同意待相邻两村之间的土地争议明确后，其将涉案争议土地退还给原所有权人的事实。在此基础上，不宜再以“系集体馈赠”的理由，将争议土地确权给洛宁县教体局，因为这既未尊重利害关系人的意见，也徒然增加社会矛盾，涉案的土地权属争议处理决定在适用法律和行政裁量上均不妥当。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人洛宁县人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长： 王　松

审判员： 万宗杰

审判员： 马传贤

二Ｏ二Ｏ年十二月八日

法官助理： 袁楠

书记员： 玄晟颐