当事人

上诉人（原审原告）瑞安市上望街道某村股份经济合作社，住所地浙江省瑞安市上望街道某村上望新街27号。

诉讼代表人薛某1，男，1966年X月X日出生，汉族，住浙江省瑞安市。

诉讼代表人薛某2，男，1978年X月X日出生，汉族，住浙江省瑞安市。

诉讼代表人薛某3，男，1967年X月X日出生，汉族，住浙江省瑞安市。

委托代理人缪海飞，浙江信泰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154号。

法定代表人秦肖，市长。

委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。

审理经过

瑞安市上望街道某村股份经济合作社（以下简称某村股份经济合作社）诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）会议纪要一案，浙江省温州市中级人民法院于2023年4月18日作出（2022）浙03行初256号行政裁定。某村股份经济合作社不服，向本院提出上诉。本院于2023年5月5日立案受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理。本案现已审理终结。

瑞安市政府于2021年9月16日作出（2021）X号《专题会议纪要》（以下简称被诉会议纪要），主要内容为：根据《浙江省安全生产委员会关于贯彻落实全国危险化学品道路运输安全集中整治方案进一步深化全省“铁拳整治”专项行动的通知》（浙安委（2020）19号）、《温州市安全生产委员会关于持续推进危险化学品运输专项整治工作的通知》（温安委（2020）20号）等文件要求及上级指示精神，各县（市、区）2021年底之前至少建设完成1个危化品公共停车场。我市危化品运输车辆专用停车场项目选址位于上望街道人民塘和96堤塘之间某村地块，项目用地涉及的土地确认为国有土地，为妥善完成项目前期政策处理，顺利推进项目建设，会议就有关事项明确如下：（一）由上望街道办事处负责国有土地收回的政策处理工作，并签订国有土地收回补偿安置协议，由市自然资源和规划局办理国有土地收回手续。国有土地收回补偿标准参照集体土地征收政策实施，即安排7万元／亩的补偿费，不予安排基本生活保障，安排100平方米／亩住宅用房建筑面积安置留地指标，由村集体选择落地或货币回购。（二）该项目用地约50亩，项目所在地块某村共有88.2675亩土地，本次选址在其中心，会议原则同意将某村该项目用地和周边的规划道路、规划绿化、规划河流、规划工业用地等共88.2675亩一并按相同政策收回。（三）国有土地收回的补偿费，统一由市自然资源和规划局负责支付，具体由市自然资源和规划局统一支付给上望街道办事处，再由上望街道办事处拨付给某村，市财政予以支持。（四）本次国有土地收回的安置留地建筑面积8826.75平方米，会议原则同意落实在瑞安滨海核心区征地范围内，具体位置为X路以东、X路以南、X大道以西、X浦以北。某村因交通项目已被征用但尚未处置的安置留地合计建筑面积4167平方米，其中甬台温高速安置留地建筑面积1997.1平方米（瑞土征协字（2015）X号），S2线主线安置留地建筑面积991.5平方米（瑞土征协字（2016）X号），龙瑞公路安置留地建筑面积1178平方米（瑞土征协字（2016）X号），考虑到瑞安滨海核心区征地工作已经进入实质性程序阶段，会议原则同意将本次征地和历史交通项目已征未处置的安置留地建筑面积合计12993.75平方米一并处置。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2021年6月22日、2021年8月16日、2021年8月24日，被告瑞安市政府召开三次市政府专题会议，就危化品运输车辆专用停车场项目有关问题进行协调。2021年9月16日，被告瑞安市政府就上述会议形成的统一意见作出（2021）X号《专题会议纪要》。某村股份经济合作社的过半数村民认为该会议纪要证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权，侵害村经济合作社及成员的合法权益，以某村股份经济合作社名义提起本案诉讼，请求确认被诉会议纪要无效，如不存在无效情形，则请求撤销被诉会议纪要。

一审法院认为与裁判

原审法院认为：一、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，案涉土地是否属于集体土地双方尚存在争议，而相关起诉材料显示某村股份经济合作社过半数的村民同意提起本案行政诉讼。在此情形下，部分村民以某村股份经济合作社的名义起诉，符合前述规定，具有原告诉讼主体资格。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉会议纪要系被告瑞安市政府就危化品运输车辆专用停车场项目前期政策处理事宜所作的内部研究和安排，并不直接对外创设权利义务，尚待具体职能部门确定实施。对原告的权利义务产生实际影响的应是后续的收回土地使用权、补偿安置等行政行为，原告如不服，应直接针对收回土地使用权、补偿安置等行政行为提起诉讼。在此情况下，被诉会议纪要并不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告提起本案行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告某村股份经济合作社的起诉。

二审诉讼请求

某村股份经济合作社上诉称：本案的争议焦点如下：1．案涉土地属于某村集体土地，还是国有土地；2．会议纪要是否确认了土地所有权（将某村集体土地确认为国有土地）；3．会议纪要“不予安排基本生活保障”是否侵犯上诉人及其成员的合法权益。以上争议焦点均涉及被诉会议纪要是否对上诉人的权利义务产生实际影响问题。本案是瑞安市政府违法作出会议纪要，侵犯某村及3000多名社员合法权益，过半数社员以村集体名义起诉，属于群体性案件。一审没有对以上争议焦点、起诉理由逐一分析论证，不符合裁判文书制作要求。一、被诉会议纪要属于可诉的具体行政行为。被上诉人将某村集体所有的集体土地确认为国有土地，属于确认土地所有权，根据行政诉讼法第十二条第一款第四项规定，属于人民法院行政案件受案范围。会议纪要减损上诉人的合法权利。会议纪要规定不予安排基本生活保障，违反了瑞政发（2014）67号《瑞安市征收农民集体所有土地管理办法》的规定，严重侵害上诉人及其集体成员的合法权益。（2021）X号《专题会议纪要》作出后，上望街道办事处根据会议纪要于2021年9月22日与某村签订《国有土地收回处理安置协议》，在未进行补偿、安置的情况下于2021年国庆节期间，对某村所有的土地进行垫地等建设活动。《国有土地收回处理安置协议》规定，安置留地指标按瑞安市政府《专题会议纪要》（（2021）X号）执行，故会议纪要已经外化，对上诉人的合法权益产生实际影响。二、上诉人是行政行为相对人，主体适格。过半数社员以集体经济组织名义提起诉讼，符合法律规定。（三）不依法补偿损害上诉人合法权益。根据土地管理法第四十八条、瑞政发（2014）67号《瑞安市征收农民集体所有土地管理办法（修订）》第三十二条、第三十三条、《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》第三条的规定，征收土地应当足额补偿。被诉会议纪要规定“不予安排基本生活保障”，侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人以会议纪要的形式将某村的集体土地确认为国有土地，在实体上剥夺上诉人获得社会保障的权利，在程序上剥夺上诉人发表意见的权利，严重侵犯了上诉人的合法权益。三、档案材料证明案涉土地归某村所有。综上，原审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令温州市中级人民法院继续审理。

二审辩方观点

瑞安市政府答辩称：一、被诉会议纪要内容对外不直接产生法律效力，原审裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定。被诉会议纪要内容是县级人民政府对行政机关下步拟实施的收回国有土地使用权及其补偿、建设项目用途、用地面积等有关事项所作的内部决策和安排，会议纪要内容没有对外直接设定相对人的权利义务，不对外直接发生法律效力。对外发生法律效力的是后续行政机关实施的收回国有土地使用权及其补偿、用地审批、工程规划许可等行政行为。本案会议纪要作出后，事实上瑞安市自然资源和规划局委托瑞安市上望街道办事处与上诉人签订了《国有土地收回处理安置协议》，就收回案涉土地及其补偿安置等作了约定。上诉人已经对其签订的《国有土地收回处理安置协议》提起行政诉讼，其救济权利足以获得保障。二、上诉人主张案涉土地为集体土地、补偿不符合法律规定等理由，均缺乏依据，且不属本案二审审查范围。案涉土地位于沿海瑞安市上望段的老85堤塘（人民035塘）与96堤塘之间，该区域的土地最初为沿海滩涂，上世纪九十年代建设标准堤塘围垦后成为养殖水面，围垦形成的养殖水面由上望街道各村集体使用于养殖。2017年间，政府出资将该养殖水面垦造为耕地，垦造耕地时已给予上诉人等村集体补偿。依照法律规定，在滩涂上围垦所成的土地属国有土地。《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国民法典》第二百五十条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。”《浙江省国土资源厅关于确认已围垦海涂土地所有权的复函》（浙土资函（2005）20号）规定：“荒地、滩涂等自然资源，除法律规定属于集体所有以外，都属于国家所有。围垦的海涂土地所有权应确认为国家所有，围垦海涂者依法享有国有土地使用权。如果国家建设需要使用该土地时，对土地使用者应按《土地管理法》第五十八条规定予以补偿。”因此，在滩涂上围垦产生的土地，其所有权依法归国家所有，上诉人主张案涉土地属集体所有，缺乏法律依据。2．案涉国有土地实际系由某村集体使用，收回时，已由瑞安市自然资源和规划局委托上望街道办事处与某村村民委员会签订《国有土地收回处理安置协议》，明确了收回土地的面积、补偿安置标准等事项，其中征地补偿费参照征收农民集体所有土地的补偿标准，按每亩7万元补偿，并给予每亩100平方米安置留地安置，补偿标准符合《中华人民共和国土地管理法

二审期间被上诉人提供了（2022）浙0328行初158号案件的应诉通知书及某村股份经济合作社的起诉状作为新证据，证明上诉人已就案涉土地签订的《国有土地收回处理安置协议》以瑞安市上望街道办事处为被告，向文成县人民法院提起行政诉讼，经审理后，该院追加瑞安市自然资源和规划局为被告，现尚在审理中，上诉人的救济权利已在起诉行政协议诉讼中获得保障。上诉人某村股份经济合作社质证认为文成县人民法院已于2022年11月19日对某村股份经济合作社诉上望街道办事处确认行政协议无效一案予以立案，本案一审庭审过程中被上诉人已知道该事实，该证据系一审期间已经存在的证据，逾期提供的证据应不予采用，该案与本案没有关联，另有救济途径不影响本案审理，上诉人的权利在行政协议诉讼中获得保障系虚假陈述。

本院查明

本院经审查认为，被上诉人瑞安市政府提交的证据具有真实性、合法性，但与本案不具有关联性，且系被诉会议纪要作出后被上诉人收集的证据，故对上述证据本院不予采信。经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，本案争议焦点系被诉会议纪要是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。会议纪要作为行政机关通过会议方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，通常情况下其效力限于行政机关内部，并不对行政相对人的权利和义务产生直接影响，如要落实会议纪要的内容或精神，一般仍需相关行政机关另行作出行政行为，对当事人合法权益产生实际影响的是后续的行政行为而非会议纪要。具体到本案而言，根据原审查明的事实及在案证据，被诉会议纪要系瑞安市政府就危化品运输车辆专用停车场项目前期政策处理事宜所作的内部研究和总体安排，其落地尚有赖于具体职能部门的实施。对上诉人权利义务产生实际影响的是相关职能部门具体实施过程中对外发生法律效力的行政行为，上诉人亦可直接针对该后续的行政行为提起诉讼、救济权利。被诉会议纪要并未外化而对上诉人的权利义务产生实际影响，原审裁定认为不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。