当事人

上诉人（一审被告）：长春市双阳区人民政府，住所地：长春市双阳区。

委托诉讼代理人：颜某霞，吉林良正律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）：吉林省三某房地产开发有限公司，住所地：长春市南关区。

法定代表人：管某彤，该公司董事长。

委托诉讼代理人：李艳，吉林邦赢律师事务所律师。

审理经过

上诉人长春市双阳区人民政府（以下简称双阳区政府）因诉被上诉人吉林省三某房地产开发有限公司（以下简称三某公司）收回国有土地使用权一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2022）吉01行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2001年12月1日，三某公司以出让方式取得位于长春市双阳区东双阳大街9429平方米的国有土地使用权，用途为商业、服务业，终止日期为2041年5月30日。分为两期开发建设，一期建设“葡京大市场”项目于2002年开始建设，共使用土地面积7160.71平方米，剩余2268.29平方米土地归入二期工程。2009年8月29日，双阳区政府作出《关于收回土地使用权注销土地使用证公告》，对包含三某公司剩余2268.29平方米用地中的563平方米土地在内共计6577平方米的土地使用权进行收回。2015年2月10日，长春市双阳区土地收购储备中心与三某公司签订《长春市双阳区土地使用权收购补偿合同》，对上述收回的563平方米土地使用权进行了补偿。经双阳区人民法院（2019）吉0112行初3号行政判决、长春市中级人民法院（2019）吉01行终261号行政判决查明，对三某公司剩余的1705.29平方米土地使用权并未被实际收回。2020年8月4日，被告双阳区政府作出《关于收回土地使用权注销土地使用证公告》，主要内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《不动产登记暂行条例》实施细则》第二十八条的规定，区政府决定收回位于双阳大街北侧部分国有建设用地使用权，范围为兆源商厦以东、海天市场以南、天天购物广场以西、葡京市场北，原开发企业未使用闲置的总面积约1705.29平方米土地。自本公告发布之日起5日内，原土地使用者应将持有的《国有土地使用证》交回长春市双阳区自然资源局，由原登记机关注销土地登记，注销土地证书，预期该证失去法律效力。上述范围内，未进行土地登记的单位及个人所有使用的土地不受法律保护，同时收回。”另查明，原告自述于2020年10月在办理案涉1705.29平方米土地不动产登记时知晓案涉《关于收回土地使用权注销土地使用证公告》，被告此前未向其出示过该公告。被告未向法庭提供送达该公告的证明材料，以及关于闲置土地调查认定的相关证据。

一审法院认为与裁判

原审法院认为：一、三某公司具有原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据双阳区人民法院（2019）吉0112行初3号行政判决、长春市中级人民法院（2019）吉01行终261号行政判决业已查明事实“原双阳国土局对上述563平方米土地使用权收回外，对三某公司剩余1705.29平方米土地使用权并未实际收回”可知，对于案涉公告所指向的1705.29平方米国有土地使用权，被告此前并未实际收回，被告作出案涉公告的行政行为与原告具有利害关系，故原告三某公司具有本案诉讼主体资格。

二、被告双阳区人民政府是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此，双阳区政府作为依法具有批准权限的人民政府，其有权作出收回国有土地使用权的决定，双阳区政府作为本案被告主体适格。

三、被告双阳区政府作出案涉公告的行政行为程序违法，依法应当予以撤销。

首先，因土地闲置收回国有土地使用权应当履行《闲置土地处置办法》规定的相关程序。《闲置土地处置办法》第五条规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。第十条第一款规定，《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。据此，被告以案涉土地系闲置土地为由收回国有土地使用权前，应当履行上述所规定的调查通知、听取当事人说明、正式调查、下达认定书、公开闲置土地信息等程序。

其次，被告应当保障原告依法所享有的陈述、申辩、要求听证等权利。原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五条规定，依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。第四十五条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。第六十一条第一款规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。具体到本案，被告作出的案涉《关于收回土地使用权注销土地使用证公告》对原告权利义务明显产生不利影响，且系终局性行为，属于行政处罚的范畴，应依照民事诉讼法的规定送达当事人，且对其所依法享有的陈述、申辩、听证等重要程序性权利给予有效保障。被告作出的案涉行政行为，存在对行政相对人依法享有的重要程序性权利产生实质损害的情形，违反法定程序，应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决：一、撤销被告双阳区人民政府于2020年8月4日作出《关于收回土地使用权注销土地使用证公告》的行政行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长春市双阳区人民政府负担。

双阳区政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担，其主要上诉理由是：（一）一审判决认定事实错误。一审判决认定“2015年2月10日长春市双阳区土地收购储备中心与三某公司签订《长春市双阳区土地使用权收购补偿合同》，对上述收回的563平方米土地使用权进行了补偿”错误。根据长春市朝阳区人民法院（2019）吉0112行初3号行政判决书、长春市中级人民法院（2019）吉01行终261号行政判决书确认，2015年2月10日长春市双阳区土地收购储备中心与被上诉人三某公司签订《长春市双阳区土地使用权收购补偿合同》时，将2268.29平方米（包括案涉1705.29平方米）土地的拆迁费用一次性支付给三某公司，而不是只对563平方米进行了补偿。（二）一审判决适用法律错误。1.被上诉人三某公司对于二期工程已出具承诺，保证在2003年底完成二期工程建设，如无能力进行二期工程的建设，区政府有权重新进行招标选择新的开发建设单位，对于已发生的开发前期费用（拆迁费除外）不再索要。本案被上诉人三某公司并没有按照承诺进行开发，属于违反约定收回土地使用权，而《闲置土地处置办法》针对的是符合法定收回条件的法定收回土地使用权，并不适用本案，一审法院适用该办法认定未履行关于闲置土地收回程序错误。同时，国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五条针对的情形具体明确，本案并不符合该条规定情形，一审法院适用该条规定并认定上诉人收回土地公告属于行政处罚性质错误。2.本案被上诉人三某公司未按照承诺期限进行开发事实清楚，上诉人是按照违反行政协议约定收回的土地使用权，案涉公告应属于行政决定。法律对于行政决定的下发并没有具体明确的程序规定，上诉人虽然在收回公告送达过程中未留存送达证据，但最终被上诉人三某公司收到了该公告。故上诉人作出案涉公告事实清楚，证据确实充分，程序合法。3.本案被上诉人未按照约定开发是既成事实，假使在公告作出或送达上有轻微瑕疵，也并不会对被上诉人三某公司权利产生影响。另外，本案中收回的土地已经被实际用于周边市场、居民等公众的道路，撤销案涉公告会给社会公众造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，不应撤销上诉人下发的公告。

三某公司答辩称：（一）一审判决认定“2015年2月10日长春市双阳区土地收购储备中心与三某公司签订《长春市双阳区土地使用权收购补偿合同》，对上述收回的563平方米土地使用权进行了补偿”，该认定是正确的，一审法院只是陈述了2015年2月10日签订的补偿合同的客观事实及合同内容，并不存在认定事实错误的情况。（二）行政决定是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的行为。其特点是具有强制性和单方性，直接处分相对人权利和义务，须依法定程序。其具体形式则有行政许可、行政奖励和行政处罚等。也就是说，行政决定并不是单独存在的，它是以行政处罚、行政许可等形式存在的。它是作出是应当依据其相应的法律程序作出的。双阳区政府收回三某公司土地的行为实质上就是行政处罚的一种体现，其对处罚决定的作出应依据相应的法律程序作出。因此一审法院适用《闲置土地处理办法》《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》是正确的。（三）双阳区政府收回土地的行为是严重违法的，严重损害了三某公司的合法权益。根据长春市中级人民法院（2019）吉01行终261号行政判决书认定“原双阳国土局于2009年8月29日仅对其中的563平方米土地通过签订收回合同的方式进行了收回，对剩余部分未履行收回程序，也未实际占用或履行征收程序，三某公司仍对1705.29平方米土地享有土地权益，其可以申请办理相应的土地登记手续。”因此双阳区政府主张收回三某公司土地的行为未对三某公司的权利义务造成影响是不对的。双阳区政府主张本案适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条也是错误的。（四）双阳区政府主张收回土地的理由是承诺书第三条“如我公司确实无能力进行二期工程的建设，区政府有权重新进行招标选择新的开发建设单位，并无条件向新的开发建设单位提供规划验收等文件手续。”假设三某公司无能力开发也并未承诺双阳区政府可以收回土地，而是三某公司可以无条件向新的开发建设单位提供规划验收等文件手续。更何况本案并不是三某公司无能力开发而是因为政府与二期工程所在地电影院及电影公司未就拆迁补偿达成协议，二期未能开发建设并不是三某公司的原因导致的。依据长春市中级人民法院（2019）吉01行终261号行政判决书认定的“三某公司仍对1705.29平方米土地享有土地权益，其可以申请办理相应的土地登记手续。”，可以看出，双阳区政府无权收回三某公司的土地使用权。

本院查明

本院二审经审理查明，2002年5月30日，长春市双阳区土地管理局（甲方）与三某公司（乙方）签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同第十七条约定：“乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的，应缴纳已付出让金30%的违约金；连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。”2003年2月24日，三某公司出具承诺书，内容为“朝阳区政府、区规划局：对于我公司开发建设的‘长春葡京大市场’二期工程建设，我公司做出如下承诺：1.我公司保证在2003年底完成二期工程的建设。2.如我公司不能如期开工建设，无论何种原因，规划局有权停止已竣工的一期工程的使用权。3.如我公司确实无能力进行二期工程的建设，区政府有权重新进行招标选择新的开发建设单位，对于已发生的开发前期费用（拆迁费除外）我公司不再向新的开发建设单位索要，并无条件向新的开发建设单位提供规划验收等文件手续。”

本院经审理认定的其他案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为：一、关于案涉收回土地使用权公告的法律性质问题。收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。为正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，原国家土地管理局制定了《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》。该意见第一条规定：“依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定……”第五条规定：“依照城市房地产管理法第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”第六条规定：“依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”第七条规定：“依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、矿产或者其他原则而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。”本案中，虽然双阳区政府作出的案涉收回土地使用权公告中明确其作出收回决定的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，并在答辩状和一审庭审中陈述“由于三某公司未能按照约定按期开工建设，严重影响该区域的整体开发利用，为了双阳区城市整体发展的公共利益，双阳区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，依据收回三某公司未按照约定开发的二期剩余1705.29平方米土地使用权”，但其未能提供因公共利益需要收回国有土地使用权以及经有权机关批准收回国有土地使用权的相关证据。根据三某公司与长春市双阳区土地管理局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十七条约定：“乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的，应缴纳已付出让金30%的违约金；连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权”，结合2003年2月24日三某公司出具的《承诺书》内容及一、二审庭审、听证调查情况，可以认定双阳区政府因三某公司未按出让合同及其承诺规定的期限开发利用土地建设“葡京大市场”二期工程，造成土地闲置而收回国有土使用权。根据《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五条、第六条规定，上诉人双阳区政府作出的案涉收回土地使用权公告，其性质属于行政处罚决定。上诉人主张是按照违反行政协议约定收回的土地使用权，案涉收回土地使用权公告属于行政决定，没有法律依据，本院不予支持。

（二）关于案涉收回土地使用权公告作出程序是否合法的问题。

《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”

第十一条规定：“《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。”根据上述规定，国土部门可依法收回闲置的国有建设用地，但在作出收回决定前应尽调查核实义务，并履行调查通知、听取当事人说明、正式调查、下达认定书、公开闲置土地信息等法定程序。

行为时有效的《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”本案中，双阳区政府作出的案涉收回土地使用权公告属于行政处罚决定，涉及三某公司的重大利益，作出程序应符合上述法律规定。

根据原审查明事实，双阳区政府作出案涉收回土地使用权公告前未尽调查核实义务，亦未履行《闲置土地处置办法》《中华人民共和国行政处罚法》规定的闲置土地调查认定等法定程序，作出案涉收回土地使用权公告后未依法送达，剥夺了三某公司的陈述、申辩、听证等权利。据此，原审认定“被告作出的案涉行政行为，存在对行政相对人依法享有的重要程序性权利产生实质损害的情形，违反法定程序，应当予以撤销”，并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人双阳区政府的上诉请求事实及法律依据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人长春市双阳区人民政府负担。

本判决为终审判决。