也谈甘肃民乐一企业土地使用权被收回

2024年9月4日，红星新闻报道了甘肃民乐一企业称其土地使用权未到期被收回，当地回应企业自愿签署协议一事（
https://www.163.com/dy/article/JB99VKV6051492T3.html?clickfrom=w_yw）。

在办理类似企业行政案件过程中，我对收回土地使用权的威力是深有感触的，谈一点看法：

一、国有土地使用权未到期，当然可以依法收回，但也应依法给予补偿

（一）提前收回土地使用权的法律依据

《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府自然资源行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 《城市房地产管理法》第二十条规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。 因此，如果确实是基于公共利益之需要，可以依照法定权限和法定程序，提前收回土地使用权，但应给予补偿。就收回土地使用权的补偿等内容，行政机关可与土地使用权人协商，以签订补偿协议的方式进行约定。

 

（二）上述法律中的“适当补偿”“相应的补偿”如何理解

1.实践中，行政机关一方往往认为适当补偿或相应的补偿就是只要给了一定的补偿就可以了，认为不是市场价格的补偿。在这种思维引导下，往往评估机构也会很“公正”地做出评估报告，评估价格也很“符合”行政机关所说的给予一定补偿的意思。 对于以出让方式获得土地使用权的投资人而言，其取得土地使用权支付的是市场价格，为什么你收回土地使用权就来个一定的补偿，而不是按市场评估价格进行补偿呢，这明显不公平，不合理。 因此，对于收回土地使用权的补偿，行政机关与土地使用权人往往分歧很大。

2.从最高法院的以往判例来看，因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权又是以出让方式供应的，行政机关应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿。 这样操作，才符合收回土地使用权补偿制度的立法之意，对土地使用权人才是公平合理的。

（三）从媒体报道的内容来看，张掖市永正药业有限公司与当时的民乐县国土资源局“经充分协商自愿”于2018年11月29日签订了《土地使用权收回补偿协议书》。

 

二、对收回土地使用权不服的救济

对收回土地使用权不服的，如何救济呢?这与收回土地使用权的程序相关联，主要包括对收回土地使用权的决定以及对收回土地使用权的补偿不服的救济：

（一）对收回土地使用权决定不服

1.根据前述《土地管理法》第五十八条规定，收回土地使用权的必须有权人民政府批准。对此，一般由自然资源部门（以前为国土部门）向同级人民政府申请批准收回某某地块的土地使用权，人民政府做出同意收回土地使用权的批复后，自然资源部门再做出收回某某地块的土地使用权的决定并向行政相对人送达。因此，对收回土地使用权决定不服申请行政复议的，要根据行政设置等确定以自然资源部门为被申请人，而不能以相关人民政府为被申请人。 需要注意的是，修订后的《行政复议法》于2024年1月1日起施行，其第二十三条规定了自然资源行政复议前置的情况，即申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：.....（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服。

2.也有人民政府直接做出收回土地使用权的决定，如本案。对该收回决定不服的，可根据收回决定的载明，以该县政府为被申请人或被告，启动相应法律程序。 3.特殊情况下，自然资源部门没有根据人民政府的收回土地使用权申请的批复作出收回土地使用权的决定，而是将该人民政府的批复直接付诸实施，这属于内部行政行为外化的情形。在此情况下，申请行政复议时，就应以相关人民政府为被申请人。

 

（二）对收回土地使用权补偿不服的救济

1.一般而言，权利人对提前收回土地使用权是不乐意的（土地产值不高等情况下，权利人当然是欢迎的），主观上有不爽，客观上可能是投资还没回本或者收益很好。但没办法，行政机关是“因公共利益之需要”收回土地，你得配合，不能影响“大局”，毕竟公共利益这一词内含之丰富，非中文不可以表达啊。

2.收回土地使用权引发的纷争，土地权利人“愿意”之后，就都落在收回土地使用权后的具体补偿问题上。如何补偿呢?要么自然资源部门与土地权利人协商直接达成一致签补偿协议，要么双方经过评估后协商达成一致签订补偿协议；达不成一致的，自然资源部门应依法对收回土地使用权的补偿事宜做出处理决定。需要提醒的，如双方商定通过委托评估的方式来确定补偿款项的，土地使用权人要坚持不选本区、本市的评估机构，这对你的身心健康颇有裨益。

3.如果双方协商不成，自然资源部门对补偿事宜做出处理决定的，土地权利人要在法定期限内对自然资源部门做出的处理决定启动法律程序。这里需要注意的是，在以自然资源部门为被申请人申请行政复议时，要注意《行政复议法》第二十四条第四款的规定（对县级以上地方各级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规、规章规定，以派出机构的名义作出的行政行为不服的行政复议案件，由本级人民政府管辖；其中，对直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出的行政行为不服的，也可以由其所在地的人民政府管辖。），根据实际情况，选择适格的被申请人以及相应的行政复议机关。

 

三、关于本案

（一）从红星新闻的报道来看，据民乐县自然资源局党组成员、副局长杨兴栋的说法，“经过多次诉讼及调解，当初签署的三份土地补偿协议中总计3603.84万元的补偿款已经全部到位。”

这里谈到了就相关补偿事项有多次诉讼和调解。因此，就民乐县人民政府做出的相关收回国有土地使用权的决定，可能已走过了相应法律程序，且可能上级政府或人民法院维持了该收回土地使用权的决定。

因此，剩下的还是补偿的问题，而有关补偿事宜双方又签订了补偿协议：1.如果企业认为补偿协议不公平等，主张撤销、解除补偿协议，但这个程序不容易走（也可能已经走过了），毕竟原告要对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；2.如果补偿有遗漏的，且在之前的诉讼中未主张的，可以依法主张；从文中来看，民企在走行政赔偿的程序，而行政赔偿是以行政行为被确认违法为前提。因此，是否存在违法的行政行为成为案件的关键。3.如果企业认为补偿协议无效的，不受起诉期限的限制。但就补偿协议的效力问题，在之前的相应法律程序中应早有判断。如不依法对相关生效法律文书的效力进行否定，则很难推进。

 

（二）民企负责人尹云星谈到“既然说是公共利益需要，为什么最后会转给一家民营企业？这片土地上原来种植的是中药材，现在换成了玉米高粱，背后真的是公共利益需要吗？”从媒体报道来看，案涉部分土地在收回后，是不是出让给另一家民企，行政机关一方没有确定，民企业方也没有展示相关证据，因而外人亦无法判断该情况的真实性。如果民企业有证据的话（如通过信息公开等途径获得），收回土地使用权是否属于基于公共利益之需要的判断，则还要看在收回土地使用权决定等案件中是否提供该证据等来综合判断。

 

后 记

在我们接触的类似收回土地使用权的企业行政案件中，就补偿问题达不成一致的，更多的是在继续与行政机关积极沟通协商的同时，对收回土地使用权的决定启动法律程序，争取在法律程序中动态解决行政争议。

即使在收回土地使用权决定阶段未能解决问题，仍然可与行政机关协商补偿事宜。如果补偿问题未协商一致，土地权利人又与行政机关就收回土地使用权事宜签订了补偿协议，则很难再就补偿事宜提出异议，主张权利；在不签补偿协议而由行政机关做出补偿处理决定的情况下，相对比签订补偿协议而言，土地权利人给自己留下了较多的维权空间，也给行政机关和人民法院留下了较多的实质性化解行政争议的空间。